住房公積金制度存在的問題和改革微探

陳芳

摘要：文章分析了住房公積金制度保障功能定位和存在的問題，提出了制度安排上改革，擴大覆蓋范圍，提高資金的使用效率，建立健全公積金制度的監管機制等改革路徑。

關鍵詞：住房公積金制度；制度定位；保障功能

經過二十幾年的住房改革發展，住房公積金制度對深化住房體制改革、加快城鎮住房建設、提高公民購房支付能力、培育住房消費、發展住房金融服務市場、解決公民住房問題等方面發揮了積極作用。但是，隨著我國房地產行業和商業住宅信貸業務的發展，住房的市場化程度更加深入，住房公積金制度的弊端亦顯露無疑，例如公積金運用效率的低下、公積金的保值增值乏力、公平性問題的凸顯、公積金覆蓋就業人群的范圍限制等。因此，為促進住房公積金制度的持續健康發展，這些問題亟待解決。

一、住房公積金制度保障功能定位

（一）推進住房分配貨幣化改革，加快城鎮住房建設

在傳統的城鎮住房體制之下，住房建設投資是由國家和單位進行的，住宅建設完成之后再以實物形式進行住房福利分配。與國家投資和單位籌資建房的舊住宅融資渠道相比，住房公積金制度開辟了以個人為中心的新的融資渠道，住房公積金歸集的資金具有穩定、廣泛之特質，極大地緩解了資金短缺的困擾。

（二）培育個人住房貸款，支持公民住房消費

住房公積金以資金來源穩定、數額大、限期長之特質，形成新的住房金融體制，個人貸款業務穩步增長。商業銀行亦著手調整資產結構比例，個人住房貸款成為新擴展之業務范圍。住房公積金與商業銀行之住房信貸資金相互結合，相得益彰。公民的住房消費能力的增強，眾多居民之住房需求與良好居住環境愿望得到實現。

（三）發揮政策優勢，改善公民住房條件

住房公積金以公民個人擁有之住房儲備資金的形式存在，通過工作單位資助、國家稅收優待、利率優惠，形成住房貨幣化之國家住房保障機制。在住房融資機制與住房制度的轉變之中，以強制性儲蓄計劃為特質的公積金制度發揮國家政策之優勢，積極改善公民的住房條件，為公民良好居住環境的改變發揮重要作用。

二、住房公積金制度存在的問題

（一）制度安排上存在缺陷

制度安排的缺陷，能力與責任的不對稱，不可避免地會導致多種問題的產生。此種無成本、無責任風險的融資方式可能導致潛在信心危機之突然爆發。住房公積金管理中心對吸納的繳存人資金負責進行管理，本質之上乃是中心的負債資產，管理中心應當承擔作為債務人之給付義務。與一般債權債務之不同在于：繳存人與住房公積金管理中心之間不是以意思自治簽訂的儲蓄積累合同，而是依據國家法律的強制性規定進行的強制定向儲蓄，融資的用途則僅限于住房相關領域。

（二）住房公積金享受權利主體少

即使法律明文規定的繳存公積金主體，亦有以企業效益不佳為由或者利益驅使導致拒絕繳存住房公積金。特別是對于住房公積金繳存額低的階層，利用公積金償還貸款顯得杯水車薪，最后的結果就是只有高收入者能夠利用住房公積金貸款購房。公積金執行的低繳存少貸款之政策，更讓無法使用公積金貸款的中低收入階層蒙受利息損失。住房公積金制度之缺陷導致住房改革體制領域分配的不公正，己經達到必須進行制度改革的地步。

（三）住房公積金使用效率低

公積金支持中低收入階層購買住房的實際效果并不如預想之初明晰。雖然公積金消費亦可以用來提供住宅的維修裝飾，但是此兩項的應用較少。當前的重要難題之一即是住房公積金只能進行住宅購買之消費，而難以用于租賃住宅之時支出的租金。高漲的住房價格讓眾人望塵莫及，巨額的商業貸款傾其所有亦無力償還，抑或成為終身房奴。住房公積金使用空間的過度狹窄，使買不起住房的個人與家庭要想享受到自己繳存的住房公積金之福利，是異常困難的。

（四）住房公積金監管的缺失

住房公積金如此巨額的資金池任憑管理中心進行支配，卻沒有相應的有效監督機制對其產生制約，頻發的違法事件將住房公積金制度陷入困境之中。住房公積金的發展已然偏離制度設計的軌道，沉淀的資金池與頻發的挪用腐敗案件威脅著公積金的安全，亦使公眾產生住房公積金的信任危機。

三、住房公積金制度改革的路徑

（一）制度安排上的改革路徑

公積金制度改革的根本，即形成獨立的責任人，住房公積金運營職能必須分離，成立單獨的運營機構，如以住房儲蓄銀行的方式出現，且運營機構應為獨立的企業法人，負責公積金貸款業務的辦理以及公積金的保值增值。與此同時，國家應在中央機構的等級層面，成立統一的、能夠統領全國的住房公積金管理局，以公積金的專業化管理為重要職責。依據中國人民銀行的設立方式，在全國范圍之內適當分區，成立大的區域性的住房公積金管理局，省市的住房公積金管理局以分支機構形式設立，以此可以在大區之內合理調整公積金貸款供給，進行有效管理，借以解決公積金使用不均衡、資金容易沉淀的難題。住房公積金制度是體現國家與政府之政策性質、公共福利特征與社會互助性的公共住房保障制度，公積金的管理運營不能完全以市場化的經濟方式進行，必須要施以適宜的方式進行干預、規范和管理，以期擴大歸集、規避風險。

（二）擴大制度的覆蓋范圍

擴大住房公積金制度覆蓋范圍，關鍵是建立有效的利益引導機制，增強住房公積金制度對單位和職工吸引力，同時強化繳存行政執法，嚴肅查處拒繳和欠繳行為。建議采取以下三項措施。一是加大對城市政府考核力度。將住房公積金制度納入城市政府民生指標，調動城市政府積極性。浙江、江蘇等省已先行探索實踐，取得明顯成效。二是建立對單位和職工利益引導機制。完善住房公積金存貸款利率政策，對未使用住房公積金貸款的繳存職工，在銷戶提取時給予合理補償，以彌補存款利率損失。在保證提取和個人住房貸款前提下，利用住房公積金投資建設公共租賃住房，提供給中低收入無房繳存職工。三是增加公共財政投入。對部分困難企業和職工，中央和地方財政給予適當補助，解決繳存“保底”資金來源問題。將住房補貼和補充公積金納入住房公積金統一管理。嚴格執行繳存“限高”政策，防止通過住房公積金拉大職工收入差距。

（三）提高資金的使用效率

住房公積金使用效率之增進可以采納多種方式，循序漸進地推廣。一是租房可以列入住房公積金的使用范圍。此舉對于無力購買住房的公民階層來講，可以解決其實際的住房問題。盡管是租房消費支出，但是住房公積金能夠起到實質的作用，可以有效調動公民使用住房公積金的積極性。具體來講，住房公積金管理中心以租房補貼的形式進行資金的發放，如此既可以引導部分繳存人以租房方式解決住房困難的問題，亦可以減少公積金的沉淀，達到雙贏。二是住房公積金貸款領域之內個人信用評級之考量。如北京、上海等市已經在住房公積金貸款之中引入個人信用評級體系，信用等級最高位3A級的，公積金貸款金額可以40萬元為基準，上浮30%；2A級的信用等級，可上浮15%。此種方能夠保證住房公積金貸款的穩定與資金安全，有利于對公積金的科學管理，亦可以制度作鼓勵，方便住房公積金繳存數額不大、但信用水平較高的公民取得住房公積金貸款。

（四）建立健全公積金制度的監管機制

首先，明確法律的責任后果，保障法律制度之嚴格執行效力。住房公積金的監管必須使住房公積金管理條例上升至基本的經濟法律制度層面，制定詳細的監管規范，對違反公積金法律之者加強約束力與威懾力，形成完備的監管法律制度，保障住房公積金法律制度強有力的被執行。

其次，監管部門之間的協調與配合，監管手段的多管齊下。中國人民銀行、住建部、財政部、審計監察等監管主體要相互協調與配合，住房公積金管理中心的公共行政服務與投資行為亦要進行整合規范，保證資金安全與合理使用。

再次，引入必要的社會監管，以住房公積金重要管理信息的及時公示與公開之方式，接受公眾監督，監督資金的使用情況，以實現其合法權益。

最后，完善風險防范機制，使外部的專業機構監管、社會監督與內部的自律監管相互協調。故此，需要建立提前的預防機制，完善內部自律制度，使兩者相互配合與協調，保障住房公積金的安全與科學管理。

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（作者單位：湖南省邵陽市六都寨灌區電力管理所）