比較視域下社會服務的發展路徑

高軼男

摘 要：由于社會背景、政治經濟體制、文化傳統的不同，中國與西方發達國家的社會服務也呈現不同的方式。通過對中西方社會服務概念的梳理，比較供給主體、供給方式及其管理體制，深入探索中國社會服務發展的不足與缺陷，進而探索適合中國國情的社會服務改革路徑。

關鍵詞：比較分析；社會服務；概念界定；購買服務

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0129-03

隨著我國經濟發展水平不斷提高，社會服務在經濟社會發展中的地位也日益上升。因此，大力推動社會服務的發展，有利于增強我國的綜合國力，緩解社會矛盾，實現可持續發展。21世紀以來，盡管社會事業取得長足發展，但就總體來講，仍存在社會服務范圍較小、社會服務供給力不足和服務供給效率不高等問題，所以社會服務供給體系有待進一步改革與發展。因此，探索一條符合中國國情的社會服務發展路徑，實現社會服務的轉型發展，讓全民享受社會服務的成果，可謂是意義重大。本文通過對中西方社會服務文獻的梳理，首先從概念上來探討中西方社會服務的異同。

一、關于社會服務的概念綜述

社會服務是現代化的產物，現代化的不斷發展同時也產生了許多的社會問題，社會服務為化解社會矛盾，維持社會穩定起著至關重要的作用。資本主義確立初期，社會問題較為突出，社會秩序也會受到影響，由此孕育了社會服務的產生。社會服務產生初期，只是為了保障經濟困難群體的最基本生活，提供簡單的衣食物品。隨著社會服務繼續發展，西方各國也在不斷探索建設社會服務體系，不斷滿足公民的生活需求；發展至今西方已形成較為完善的社會服務體系，不僅是老年人、殘疾人、婦女和兒童，而是基本上覆蓋了全體公民，社會服務成為社會福利體系中的重要部分。

在知網檢索的文獻中，學術界對“社會服務”的定義也沒有形成共識，大概有70個多種，但概念都體現解決社會問題，維護社會公平核心觀點。“社會服務”作為一個正式的學術概念，由蒂特馬斯（Richard Titmuss）在1951年首次提出，他將社會服務定義為：“通過將創造國民收入的一部分分配給值得同情和救濟的另一部分人而進行的對普遍福利有貢獻的一系列集體的干預行動。”[1]其他學者的定義大致從兩方面闡釋社會服務的：一是社會公益性、志愿性的，都是指對弱勢群體的幫扶，包括志愿服務、福利服務等，其中既包括個人自愿幫助他人的無償行為，同時也包括政府等公共組織提供的一些社會性的服務。二是社會福利國家將社會服務作為單獨的一部分，這種服務是依據不同年齡層次、不同群體提供的如流浪人口、老年人、殘疾人等專項性的社會服務。

相交于西方發達國家，我國的現代化起步較晚，因此社會服務的發展也相對滯后，服務體系仍有待改進完善。但自改革開放以來，也取得了很大的發展，通過對文獻的梳理，發現對于社會服務的定義仍沒有一個定論。鄭杭生教授將社會服務分為廣義和狹義兩種。狹義的包括政府提供的公共服務、社會組織提供的公益性服務、市場組織提供的私人服務等。由此可見，鄭杭生的定義基本包括了西方學者對于社會服務的定義。王思斌教授指出，社會服務是一種社會福利服務，是由政府和社會力量向民眾特別困難的群體提供福利及過程。其中，大尺度惠普的福利服務就是公共服務，向所有人開放，而小范圍的福利服務面向困難群眾，有排他性[2]。另外，其他學者也對社會服務進行了界定，例如蔡漢賢強調的個人家庭與團體的互動，張金花、王新明的便民服務，孫炳耀強調的私人性服務。總之，學界對于社會服務的定義都是圍繞基本的公共服務與專項服務這兩部分展開的，與西方學者的定義多有交叉，但由于中國國情的限制，仍然政府主導社會。所以，社會服務與公共服務重合的地方較多。

二、中西方社會服務的比較

（一）社會服務的供給主體比較

最初，西方社會服務政府作為基本的供給主體取代了家庭、個人等社會保護機制。但到了20世紀70年代末，隨著經濟社會的發展，人們對于社會服務的需求越來越高，政府作為唯一社會服務的主體地位受到質疑，無法滿足更多的需求。所以，許多非政府主體，例如企業、社區主體、非營利組織等在政府政策與資金扶持下參與社會服務供給，所以政府不再是社會服務的唯一供給主體，企業、非營利部門、社區等非政府組織也作為供給主體參與進來，與政府共同治理，共同發展。改變了原來的單一供給模式，形成多方合作的供給模式，同時提高了服務質量和服務效率。另外，多元供給的社會服務模式也使得政府轉變了觀念，充分地與非政府組織互動。

相較西方的發達社會，我國的社會服務起步晚。而且在改革開放前，政府一直是社會服務的供給主體，政府部門包攬了社會服務的所有事宜，承擔著重大責任，而社會組織、社區、企業等參與的社會服務比較少。但是隨著經濟的發展，社會大眾對于社會服務的要求提高，政府不可能解決所有問題，在“市場失靈”之外，政府也可能會政策失效、供給率低、腐敗等問題。單一的以政府為主體的社會服務模式已經不能滿足經濟發展要求。隨著人們對社會服務要求的日益多元化，社會服務主體供給多元化也成為一種趨勢，政府應理清自己的職責并適度放手，讓社會承擔其相應的責任。

（二）社會服務的供給方式比較

20世紀60年代西方的福利國家的福利制度已經相當完善，其社會保障和社會服務已經覆蓋全命領域。但到了20世紀80年代，政府在社會服務方面的開支加大，服務效率也變得低下，西方國家紛紛進行了改革，形成了國家、集體與個人共同承擔的福利政策，政府購買服務也漸漸發展起來。經過改革，政府逐漸與其他社會組織形成合作關系，社會組織同時承擔一定的社會責任，為政府與民眾之間建立起良好的溝通協商機制，同時降低了社會運行的成本，也提高了社會服務質量。國外的政府購買服務依據社會組織與政府是否有依賴關系和競爭關系大致可分為四類：依賴關系競爭性購買、依賴關系非競爭性購買、獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買。西方的購買服務從傳統的政府擴展到非營利組織的公共部門甚至是個人，形成了包括政府在內的多元主體供給方式。

與西方國家不同，由于中國的社會服務起步比較晚，而且我們一直處在強政府弱社會的狀態，社會服務基本屬于政府撥款。從新中國成立一直到改革開放前，計劃經濟體制下，我國一直是單位制服務，政府就是公共服務的提供者和生產者，在國家的統一規定下進行。改革開放之后，不斷探索建立社會管理體制，將社會服務作為公共服務之一，但是事業單位仍然隸屬于政府，依賴于政府。政府控制事業單位的發展規劃，使事業單位不能夠積極、自主地發展，必須依賴政府，同時政府也沒有對事業單位提供的社會服務進行審核。

（三）社會服務的管理體制比較

發達國家最初的管理體制也比較分散。如英國的社會服務分屬于不同的部門，沒有統一的機構，地方政府有很大的獨立性，服務結構也較為松散，個人社會服務分別由公共服務部、兒童部、福利服務部負責。美國的社會服務模式更有利于經濟的發展，在聯邦政府成立健康和人類服務部，在州政府也成立類似機構社會服務內容與聯邦政府大體一致。在中國，大致經歷了三個階段。第一階段：第八次會議首次將社會服務作為政府的任務寫入了政府報告中；第二階段提出民政部門要更好地為人民服務，將社會服務作為社會行政事務；第三階段十三次民政會議提出確立國家社會服務管理體制。

三、比較視域下中國社會服務的新路徑

經比較我們發現，我國現階段的社會服務發展水平相對落后，只相當于20世紀60年代時期西方國家的水平，落后其40—50年，基于這樣的現實情況，基本要從兩點入手：“一是大力推進政府購買社會服務，激發各種社會服務組織的迅速發展，使社會服務組織從有到多，從而成為社會服務提供的主體之一；二是通過大規模的事業單位的分類改革，使公益組織重新定位于公益服務，成為社會服務的主力軍。”[3]

（一）轉變政府的觀念：變控制為合作

長期的計劃經濟體制下，我國的社會服務都是由政府的不同部門負責，政府幾乎壟斷公共權力，長期的發展卻證明并不是管得越多發展得就越好。從現代社會發展需求出發，政府要轉變觀念，不再包攬所有公共事務，社會可以自我調節的領域，政府不再干涉，鼓勵和促進政府、社會、工作相輔相成、互相合作，改變政府原有的管理者心態，與其他公共機構建立平等合作的新型關系。“讓政府從社會服務直接供給者轉變為服務供給的推動者，整合與協調政府、市場與社會各主體共同行動。”[4]因此，政府要打破長期的觀念，把之前的依附關系變為合作關系，平等、公正地對待社會團體組織，認可社會團體的地位。良性運行的社會服務體制，需要不同主體的密切合作，政府既需要大力扶持社團發展，也得加強對社團的監督管理，提供運作效率，使政府與社團成為良性合作伙伴。

（二）發展社會組織：變單一為多元

政府撥款的單一社會服務模式，由于缺乏競爭力，一般多是服務效率低下，要改變單一的政府主導的社會服務體系，就應該不斷發展壯大社會組織力量，擴大建設社會組織隊伍。因為社會組織是延續政府職能的主要載體，也能夠為人民群眾享受服務提供平臺，所以政府為主體，社會各界組織共同參與的社會服務體系有利于推動社會發展，維護社會穩定。同時，擴大非營利性組織隊伍，大力支持其發展，推動社會組織成為社會組織的重要組成部分，鼓勵引導社會組織在政府與公眾之間搭建橋梁，公眾享有社會服務的同時，也實現了與政府的良性互動。另外，完善的評估監督機制也是必不可少，監督和評估社會組織的業績，爭取高效服務。

（三）轉換供給方式：從管理到服務

中國目前處于社會轉型期，這要求轉變政府職能，適應新的社會發展，依照經驗來看建設服務型政府是市場化經濟的必然走向，這需要政府轉變供給方式，合理地利用公共資源，向社會組織購買服務，提高服務水平。政府應放寬準入門檻，通過競標方式或者是委托來購買服務，以合同的方式要求中標的社會組織提供相應的社會服務。中標機構按照合同規定提供服務。同時，發揮集體決策、專家評審、績效考評、居民測評等監督激勵機制的作用，確保政府購買的服務質優、價廉，并且嚴格按政府采購法規、政策的規定，實行集中采購，保證服務對象的知情權和監督權[5]。

四、結語

在學習借鑒發達的西方國家完善的社會服務體系的同時，我們也不能拋開中國當前國情，完全照抄照搬西方的模式，要根據實際情況探索適合我國發展的社會服務道路。既要考慮轉變思想觀念，同時也有實際問題。政府轉變觀念的前提下，重視事業單位改革，同時培育壯大社會組織，與社會組織建立良好合作伙伴關系。另外，不斷發展供給模式，政府向公益事業單位購買社會服務。排除不利于社會組織發展限制性條件，推動社會組織的發展、壯大和能力提升，推動我國社會服務路徑的優化和發展。

參考文獻：

[1] 王然.社會服務的國家服務借鑒與中國實踐[J].中國民政，2011，（8）.

[2] 王思斌.對社會服務的理解[J].中國民政，2011，（5）.

[3] 林閩鋼.我國社會服務管理體制和機制研究[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2013，（3）.

[4] 崔正，等.政府購買服務與社會組織發展的互動關系研究[J].中國行政管理，2012，（8）.

[5] 林閩鋼.現代社會服務[M].濟南：山東人民出版社，2012.

[責任編輯 劉兆峰]