農村社會養老保險

任潔

摘 要：我國農村社會養老保險制度經歷了兩次變遷，第一次是傳統農村社會養老制度，經歷了萌芽、探索和曲折發展三個階段，為新農保的出現積累了豐富的實踐經驗；第二次是新型農村社會養老保險制度，而且目前我國仍然在這方面不斷總結教訓，積極進行探索與創新。通過對兩次制度變遷的總結與評述，了解我國農村社會養老保險的實際情況與政策實施效果，挖掘兩次變遷的發展特點、存在的缺陷與需要完善的方面，為我國新農保的不斷完善提供針對性建議。

關鍵詞：傳統農村社會養老保險；新型農村社會養老保險；制度變遷；社會保障；發展對策

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0049-05

回顧六十年來（1956—2016年）農村養老保險制度的曲折發展歷程，不難發現，在發展初期我國僅僅將農村養老保險作為政治的附屬物，直到1986年“沙洲會議”確定了農村社會保障建設的主要任務，并在此基礎上展開全國范圍內的農村社會保障制度建設探索。六年之后，1992年民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，現在普遍稱之為傳統養老保險，在全國范圍試點和推廣并取得一定成效。由于傳統養老保險本身存在一定的缺陷，隨著時間的推移，問題逐漸凸顯，1998年以后傳統養老保險進入整頓規范時期，參保人數逐年降低，最終于2002年被新農村社會養老保險取代，即十六大以后我國農村社會養老保險制度正式步入正軌。

一、我國傳統農村社會養老保險制度變遷歷程及評述

1.萌芽階段（1956—1986年）。新中國成立初期，農村家庭養老為主要的養老保障方式。1952年經過三年的經濟恢復，農民收入的增長，提高了農村家庭抵御風險的能力，穩固了家庭保障的實力。雖然在這一時期尚未出臺有關農村社會養老的政策措施，農村養老以傳統的家庭保障為主要形式，政府對于農村養老沒有強有力的政策支持和財政支撐，但其仍然對這一問題思考頗多，結合各方面因素為農村養老尋找突破點。隨著集體經濟的發展，平均主義的分配制度在實踐操作中起到了潛在的社會保障制度的功能，其中便包括農村養老保障。如《高級農業生產合作社示范章程》中有所強調的問題：“農業生產合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產上和生活上給以適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養死葬都有依靠。”文中提到的五方面保障，即為此后眾所周知的“五保”。一部分無勞動力的農民開始享受到來自國家的福利政策，我國農村養老開始了以“家庭保障為主，五保制度并行”的保障模式，同時我國城鄉“二元化”的社會保障制度進一步固化。

人民公社“三級所有，隊為基礎”的集體經濟在1978年開始的農村經濟體制改革中被家庭經濟所取代。隨著農村經濟體制的變革，給農村發展帶來一系列的變革：商品經濟在農村發展起來、計劃生育的實施、人口結構的變化等等，這些變化均成為誘致性制度變遷的重要原因。

2.探索時期（1986—1992年）。隨著農村集體經濟的逐漸縮小，“五保戶”再次回到家庭之中，但此時的農村家庭已與往日大不相同——家庭結構大大縮小、家庭價值觀念也有了極大的變化，社會中出現了大量的家庭沖突與矛盾，為了緩解農村家庭的養老負擔，我國開始探索農村社會養老。1986年10月沙洲會議確定了農村社會保障建設的主要任務；1987年對于建設農村社會保障制度的探索在全國蔓延開來，在山東、北京、上海等地1 000多個經濟條件較好的縣進行農村社會養老保險的試點。截至1989年底，800多個鄉鎮建立起以鄉鎮、村為單位的養老保障制度。

這一階段是我國農村社會保障制度的初步探索，盡管取得了一定的成就，但從中反映出的問題更值得關注。首先，缺乏統籌。農村社保試點是以村鎮為單位開展的，只有鄉鎮辦法和村規民約，各村之間制度混亂，注定不能長久維持。其次，資金籌集方式存在問題，大部分農村養老保險資金來自集體，導致集體負擔過于繁重，相比之下村民不投入資金只享受成果，違背權利與義務的對等原則，這樣的籌資方式只會給村集體帶來越來越大的資金壓力，最終淪于失敗。最后，資金的增值方式過于落后，資金增值緩慢，老齡化大潮來臨之時會出現資金不足的危險。

3.曲折發展（1992—2002年）。1992年民政部頒布《縣級農村養老保險基本方案》，此次試點吸取了之前以村、鄉鎮為單位實施農村社會養老保險的教訓，走農村不同職業人員社會養老保險制度一體化方向。根據《縣級農村養老保險基本方案》的指導，民政部先后在山東省和武漢市發展起來農村社會養老保險制度，此后，江蘇、河北、福建、上海等地也相繼發展起來。數據顯示，到1997年底，全國已有8 280萬農民參加，累計140多億元，其中55萬農民已經領上養老金（民政部《民政事業統計數據》，2002）。

但好景不長，由于銀行利率自1996年來連續下調，實際收益達不到投保人目標期望，這個完全靠個人繳費的農村社會養老保險遭遇極大的壓力。直到2002年底，農村參保人數為5 462萬人，相較1997年年底參保人數縮減了將近一半。

我國傳統的農村社會養老保險的探索過程是社會保障制度第一次變遷中的一部分內容，凸顯出典型的路徑依賴的特點。路徑依賴這一概念源于生物學，諾斯則用來描述以前的機制對當前和未來的影響。首先，由于經濟體制的限制，生產系統與社會保障系統無法分離。計劃經濟時期集中統一的原則下，國家往往將生產和社會保障集中于同一項計劃之中，想辦法使生產系統實現社會保障系統的目標，沒能將社會保障視作單獨獨立于生產系統之外的、具有自身邏輯性和規律性的制度體系。在1956年前后我國的社會保障可以用“扶貧”和“救災”兩個詞語概括，顯而易見的是這個時期的社會保障系統被融入生產系統之中了。到了高級合作社完成后，社區性社會保障由于其所帶來的報酬遞增效應而出現如“五保”供養制度、合作醫療等等為農民的生活提供了一定的保障，但仍可發現各項制度具有路徑依賴的特點。其次，二元化的社會保障制度結構。由于戶籍制度的限制，農民不能享受到與城市戶口相同的社會保障政策，因此農村養老模式普遍為家庭保障，依靠農村大家庭的分工勞動來保證對老人的養老和對下一代的撫養。農民為了保障家庭養老代代延續仍然堅持養兒防老和土地供養，這種典型的路徑依賴時刻制約著我國社會保障制度的創新與發展。傳統的農村社會養老保險是“保富不保窮”的籌資完全依靠農民本人的商業保險形式，相較于同時期的城鎮則是以個人儲蓄和社會統籌相結合的方式，因此農村社會養老保險只有個人賬戶，而城鎮則有“個人賬戶+社會統籌”。甚至，繳費標準不貼合實際，農民無力繳納；到期發放的金額養不起參加保險的農民。

種種缺陷造成了傳統農村社會養老保險的失敗，但也為繼續建設新型農村社會養老保險的探索提供了頗多啟示：第一，應當破除城鄉二元社會保障制度結構的藩籬，堅持城鄉統籌的整體觀。在城市和農村的社會保障制度建設方面應當保持結構上的一致性，以保證城市和農村之間養老保險關系的轉移和接續及勞動力的自由流動；保持村與村之間社會保障制度的一致性，以保證農村之間養老保險關系的轉移和接續，農民在農村的流動。歸納起來，我國應當建立全國范圍基本一致的社會保障制度框架，各省各地區乃至鎮、村都應當包括在制度框架之內，在實踐中根據不同的實際情況實地調整方法手段，努力破除制度上和結構上的城鄉差異，實現勞動力的快速流動和人們的便捷生活。第二，確立政府的主導地位。傳統農村社會保險制度建立在以村為單位的基礎之上，之后吸取教訓搞試點“由點到面、逐步發展”，均以失敗告終。留給我們的啟示就是，要定位好政府在農村社會養老保險探索中的責任，應當根據試點地區的實際問題提供財政支持、組織實施、管理監督等等。

二、我國新型農村社會養老保險制度探索及評述

從2009年起開展新農保試點工作，國務院出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發辦[2009]32號），凡是在試點地區內的年滿16周歲、非在校生、未參加城鎮職工養老保險的農民均可自愿參加。在中央政府的統籌領導下，第一批試點地區新農保工作進展順利；2010年開展對于西藏、青海、甘肅、云南等貧困地區的第二批試點也初具成效，同年《社會保險法》頒布，為新農保的全面推進提供法律保障。我國農村社會養老保險步入正軌，不斷完善社會保障制度建設，越來越具有明確的建制理念和目標定位。2014年國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，提出到“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度。其實施成效顯著，據人社部發布的《中國社會保險年度發展報告2014》顯示，2014年末全國養老基金累計結余3.56萬億，其中，城鎮職工養老基金累計結余3.18萬億，城鄉居民養老基金累計結余3 845億。隨著人口老齡化進程不斷加劇，基金規模不斷擴大，保障基金安全的任務越來越重，迫切需要強化對基金投資運營的管理和監督。其中，保險資金和養老基金是資本市場投資的長期性基金；而養老基金比保險資金還要穩定，養老基金幾十年不用考慮流動性的問題，是發現市場價值和實施價值投資的本源所在。因此，我國對于龐大的基金的風險防控和保值增值出臺了具有針對性的政策：一是2015年8月17日國務院發布《基本養老保險基金投資管理辦法》（國發[2015]48號），這是我國養老保險制度改革發展史上的一項大事和重大突破，標志著數以萬億計的基本養老保險基金即將在中國資本市場上橫空出世，并將成為促進中國經濟持續增長強有力的助推器和實現養老保險基金的保值增值的重要途徑；二是2016年3月28日，國務院正式發布《全國社會保障基金條例》，這是首次以國務院條例級別明確社保基金運作規范。《條例》根據《社會保險法》的規定，對基金的籌集、使用、管理運營、監督等環節做出進一步規范，保證基金安全的前提下實現保值增值。

直至今日，農村社會養老保險制度的第二次變遷仍在進行之中，相較于第一次變遷過程中政府制定政策的隨意性、臨時性及非連續性的特點，探索出了新制度、新體系——與社會生產系統相分離的具有自身發展邏輯和規律的獨立的制度體系，具體表現在：一是新型農村社會保險制度的籌資原則是“個人繳費、集體補助、政府補貼”，這種方式既調動了農民參保的積極性，又不至于因為繳費標準過高而使農民望而卻步，“繳得起”是新農保保障有效性的要求，也是決定其成功與否的關鍵。二是制度的統一性和靈活性相結合。總結第一次制度變遷時的教訓，我國開始建立統一的社會保障制度框架，地區政府可以在主制度框架內根據本地區的實際情況指導社會保障事業的各項工作，如蘇州模式——“農保轉城保”和“老年農民養老補貼制度”、北京城鄉銜接和轉換的養老制度、安徽霍邱的“糧食換保障”等等。通過實行新型農村社會養老保險，農民也和城市居民一樣開始享受政府帶來的關于生活各方各面的保障，提高了地方政府的創新能力，縮小了城鄉的二元化差異，便于新型農村社會養老保險的推廣和普及。三是探索新的保值增值途徑，加強對基金的投資管理。長期以來，國家對于基金的投資管理不夠深入，投資方式只有兩種——存入銀行和購買國債。這樣的投資方式很難保證資金在通貨膨脹的背景下實現保值，增值就更不必多說。2015年國務院出臺的《基本養老保險基金投資管理辦法》借鑒國際上的成功經驗，對養老保險基金進行市場化、多元化投資運營，使養老基金成為調控國家勞動力成本的重要工具，促進金融市場的穩定。同時，國務院出臺的投資政策也有利于養老保險基金的風險防范，避免侵占、貪污、挪用基金及基金貶值等隱形損失的增加，通過明確投資原則及范圍等方面的制度保證基金的安全，同時實現養老基金的保值增值。

新型農村社會養老保險的主制度框架大體已經形成，盡管新農保制度取得了一定的成果，但也在運行過程中發現了不少的缺陷：一是農村養老形式單一，具有典型的路徑依賴。農村家庭結構越來越小化，從前的四世同堂如今很少能夠見到，往往在農村也會像城市一樣出現一個家庭贍養四位老人的情況，作為普通的農村家庭無力負擔如此沉重的養老任務，這些問題極易影響家庭中老人的生活質量。二是制度本身缺乏法律的支持，雖然我國出臺了不少關于農村的發展現狀的政策，但不具備法律的強制力，實際操作往往取決于長官意志。三是制度轉移銜接不通暢，不同地區的農民保障范圍、原則、內容上有極大的差異，造成部分農民心理上的不平衡及政策上的不配合。

三、建立新型農村社會養老保險制度的對策

在主制度框架內的修改和完善不是一朝一夕就能夠完成的，第二次制度變遷雖已拉開帷幕，但完成之日尚未確定。唯有堅定信念，制定明確的計劃和方法，一步步打破路徑依賴的影響，在實踐中獲取成功，在過程里總結與改正。

1.確立中央政府在新型農村社會保險制度建設中的主導地位。一是強化中央政府的立法功能，如上文所述我國有關新農保的法律目前只有《社會保險法》中有所涉及，并沒有一部專門針對新農保的法律出臺，數億農民參加新農保沒有法律做后盾，大多數農民參保沒有積極性，總怕政策變化導致之前交的保險全部作廢，怕自己交了幾十年新農保到期領取養老金時政府不兌現，怕幾十年后發放的養老金數額隨著經濟發展通貨膨脹等因素的影響其現值小于目前所交的新農保金額，這“三怕”構成了農民不愿參與新農保的主要原因。因此，法律層面上的穩定性和強制性是我國農村社會保障制度所急需的，也是參保的數億農民所迫切希望的，有了法律上的強制性保障，農民才能放心將錢交給經辦機構，對于新農保的態度也會隨之轉變。我國應結合國內外的社會保障發展經驗及未來國家發展趨勢，盡快頒布《社會保障法》以滿足社會各個階層的不同需求，這是迫切需要的、刻不容緩的，是我國發展到現階段急需出臺的一項法律，否則將制約我國經濟的健康發展和社會的安定繁榮。二是強化中央政府的規劃、組織功能，在新型農村社會養老保險制度建設問題上中央政府應當注意防止制度碎片化的同時在主制度框架內給予地方政府適度的空間，明確新型農村社會養老保險制度的整體性和靈活性，使地方政府在統籌工作中充滿活力，方法和措施的制定充滿創造力和實踐性。三是盡快提高統籌層次，目前我國的新農保的統籌層次為縣級統籌，層次過低，嚴重影響新農保的轉移和續接工作，降低經辦機構的工作效率，浪費時間、精力和資源。因此，政府應出臺新型農村社會養老保險制度與其相關政策間的銜接辦法，加快新農保在不同地區間的轉移和續接的速度，并預留制度接口為統籌城鄉社會保障制度提供方便，有利于城鄉社會保障一體化目標的實現。在此基礎上，提高社會保障制度的包容性，對于不能參加城鎮基本養老保險的人員，將其盡量納入到農村社會養老保險中來，在省級范圍內實行統一的銜接辦法及基金結算辦法，力爭實現社會養老保險在制度上的全覆蓋，使每一位公民都能享受到制度政策帶來的保障。

2.加快配套設施建設、完善制度服務。制度服務是需求誘致性制度變遷的動力之一。與新型農村社會養老保險相配套的各項設施的不斷完善與升級改造，使得新農保制度服務相應地獲得極高的效率和良好的信譽。優質的服務才能換回人民的滿意，人民的滿意度高了，政策實施起來自然暢通無阻，加快配套設施的建設能夠保證農民更為積極地參與新農保，完善的制度服務亦使農民對于養老金的發放更有信心。強化農民對于新型農村社會養老保險制度的制度服務認可，農民對于該制度的需求隨之加大，從而增強需求誘致性制度變遷的動力，促進新型農村社會養老保險制度變遷的進程，影響其變遷的方向和路徑。一是中央政府應引導地方建立、完善信息系統的建設，信息系統是新農保的一項重要的配套設施，將參加新農保的人員統計起來，方便保存記錄和調取資料，政府在信息系統的建設方面應當為地方提供足夠的資金支持和技術幫助。二是地方政府應當以提高工作效率為目標，在建立信息系統時，將新型農村社會養老保險的基本數據庫建立起來之后應實現數據庫與公安、民政等部門的無縫銜接與信息共享，便于在工作過程中便捷地實現信息的采集與調取，節省調查時間，提高工作效率。三是在統籌層次內應加強統籌發展城鄉社會保障制度，逐步使城市與農村的社會保障制度體系趨于統一。在具體操作過程中可以將新型農村社會養老保險的基礎數據庫與城鎮職工基本養老保險的信息系統銜接起來，共存與同一個信息系統之中，為以后對于二者數據的整理與統籌留下空余，也為城市與農村人口的流動時新農保的轉移和續接提供便捷。四是對經辦人員進行上崗培訓以培養其較高的業務素質，經辦人員隊伍的強大才能使經辦機構聲譽好影響范圍大。優秀的經辦人員要吃苦耐勞、愛崗敬業，同時還要對每一位參保農民認真負責、耐心服務，在農民心中樹立良好的職業形象和機構形象，讓農民信得過、愿意辦、放心交。另一方面，經辦機構應明確經辦人員與服務對象的配置比例，以保證經辦人員服務的質量，實行規范化的服務流程和操作程序，達到基層經辦機構規范化管理目標。

3.依靠市場和社會力量建立農村社區養老。“上門服務”和“社區日托”是農村社區養老的主要形式，農村社區養老就是指農村老年人在家庭中安居，社區為老年人提供生活照顧等服務的一種養老方式，它既實現了老年人的愿望——可以在家中安度晚年，又借助了社區的力量對老年人進行生活上和精神上的照料，能夠極大地減輕家庭的養老負擔。但是，這種養老形式當前在我國農村并不普遍，甚至在農村里有很多老年人為減輕大家庭的負擔而選擇自殺，社區養老的推廣將會大大減少此類情況的發生，有利于促進社會安定繁榮、保障人民幸福安康。如果政府能夠將市場、社會的力量重視起來，并充分地發揮，我國的農村養老問題將出現全新的美好的局面。通過市場和社會的力量來建立農村社區養老不但可以使政府的養老負擔大大減輕，同時也使農村家庭的負擔減輕不少，有利于農村勞動力的流動，加快城鎮化發展進程。具體操作過程描述如下：中央作為主導力量，充分地發揮政府、市場、社會等各種力量，通過責任讓渡、財政轉移支付等方式賦予社區一定的服務能力，這樣農村社區養老將會在全國范圍內迅速發展起來，甚至成為未來農村極為重要的養老形式之一。這種通過“政府購買養老服務”的方式，效果遠遠好于原始的政府出資修建養老院，傳統的養老院需要勸導老年人住進養老院，在生活上雖然獲得了幫助，但農村老年人在思想上還是不愿意離開自己的家，因此在精神上得不到慰藉，這種傳統形式的養老機構缺點是出資多、效果不明顯。相較于農村社區養老來說，“政府購買養老服務”的方式更為先進，也更有效率，政府通過競標的方式將政府購買服務的財政撥款下發給中標的非政府組織，既易于監控又具有激勵性質，促進社會福利經營的“多元化”發展。政府為主干，社會各方積極參與，實現了社會福利的形式多樣化、對象公眾化、服務社會化、運作市場化，達到財政支出效應最大化目標，形成了政府—社會—市場三方面的良性互動。

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Abstract：Chinas rural social endowment insurance system has experienced two times of changes.The first is traditional rural social pension system，it experienced three stages：germination，exploration and tortuous development.The new rural social endowment insurance system appeared to accumulate rich practical experience from the traditional one；the second is the new rural social endowment insurance system，China is still working on the new rural social endowment insurance system by summing up experience，exploring and innovating.Through the summary and review of system changes two times，we could understand the actual situation of the rural social endowment insurance in China and the implementation effect of the policy.Ry excavating the characteristics of the development，defects and place to be improved of the two changes，we can put forward countermeasure for a better new rural social endowment insurance system.

Key words：traditional rural social pension system；new rural social endowment insurance system；institutional change；social security

[責任編輯 劉嬌嬌]