對加強防洪非工程措施的設想和建議

馬朝暉　馬雷

【摘要】防洪工程體系和防洪非工程措施是防洪體系的兩個方面，相互不能替代，只有把它們有機地結合起來，取長補短，相得益彰，才能形成一個完整的防洪體系，才能真正有效地實現“人與自然和諧共處，實現經濟社會可持續發展”、 “由控制洪水向洪水管理轉變”的目的。在當前大力實施防洪工程建設的同時，還應該盡快加強非工程措施的建設，使兩者有機地結合起來，統籌規劃、綜合協調、分工實施，才能形成完整的防洪體系。

【關鍵詞】防洪工程體系；防洪非工程措施；蓄滯洪區管理；防洪預案；防汛指揮機構

隨著我國改革開放的深入，國民經濟的快速發展，市場經濟體制和法制體系的逐步健全，人民物質與文化生活質量的不斷提高，對防洪減災保安的要求也越來越高。“人與自然和諧共處，實現經濟社會可持續發展”這一新思想、新觀念的提出，并且迅速得到廣泛共識，充分反映出了時代的要求，它標志著社會的進步和國家經濟社會發展已經進入了一個新的時代。在新形勢下，加強防洪非工程措施建設，實現全社會防災管理，構筑現代化防洪體系，也已成為防洪建設的主要思路。

1、菏澤市防洪體系現狀

菏澤市位于山東省西南部，境內除黃河灘區的379平方公里屬黃河流域外，其余均屬淮河流域，南四湖水系，河道徑流注入南四湖。除黃河外，內河主要有：東魚河、洙趙新河、萬福河、勝利河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河、太行堤河等，流域面積10691平方公里，占全區面積的88%。全市流域面積大于30平方公里的內河和河溝共199條，長3157公里，平均河網密度0.26公里/平方公里。其中大于300平方公里的河流18條，長949公里，300—100平方公里的河流30條，長832公里，100—300平方公里的河溝151條，長1376公里。境內河流豐枯變化較大，屬季節性河流。

2、目前防洪體系存在的問題

新中國成立以來，菏澤市政府及水管部門高度重視防洪體系建設，大力實施江河治理工程。在市管的東魚河、東魚河北支、萬福河、洙趙新河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河等七條大中型防洪河道上，清淤疏浚河道，修筑堤防，已初步建立了防洪工程體系，開展了水文氣象測報預報、防汛通信及計算機網絡、防洪法規等非工程措施建設，并為歷次戰勝大洪水，保障人民生命財產安全，為國民經濟發展做出了重大貢獻。

但是，我市現狀的防洪體系還不能很好地適應新形勢的需要。除工程體系上存在的問題外，從總體上講，還存在著“一手硬、一手軟”的問題，即工程體系相對較“硬”，非工程體系則十分“軟”，整個防洪體系并不完善。目前我市防洪體系基本上仍是以工程體系為主，側重河道治理與堤防的修筑，而以對全社會防災管理為特征的非工程措施建設則相當薄弱，還沒有形成體系。

3、加強防洪非工程體系建設的必要性

防洪工程體系的減災作用無疑是最為明顯和有效的，是一項必不可少的基礎性措施，將繼續發揮著不可替代的重要作用。然而防洪工程的防災標準總是有限的，而超標準洪澇的發生是不以人的意志為轉移的，人類還不能制止它的發生，所以從某種意義上講，災害是不可避免的。同時，也并不是防洪工程的標準越高就越好，高標準工程一旦失事，所造成的災害程度往往大大超過沒有防御工程或者標準較低的工程的情況。所以，在進行河道治理及防洪工程建設的過程中，不僅要確定適當的防災標準，而且還應該探索和實施人類適應自然規律的減災措施。

防洪的根本目的就是要減免洪澇災害對經濟社會造成的損失，保障社會和經濟的發展。工程措施和傳統的抗洪搶險可以起到減免災害的作用，而通過加強防洪非工程措施建設，諸如健全防汛指揮機構，完善防洪預案、控制蓄滯洪區的社會和經濟發展、發布災害警報、施行救災社會保障、推行公民防災教育等也可以起到有效的減免災害的作用。它獨到的優點，那就是不需要以損失自然生態環境為代價，而是通過政策法規來規范社會的行為，引導社會和經濟活動向著環境安全的地方轉移，使得人與自然能夠和諧相處，從而促進社會和經濟的良性循環，達到可持續發展的目的，而這正是我市現狀防洪體系所欠缺和不足的，急需加快建設步伐。

工程體系和非工程措施是防洪體系的兩個方面，兩者功能各不相同，相互不能替代，只有把它們有機地結合起來，取長補短，相得益彰，才能形成一個完整的防洪體系，才能真正有效地實現“人與自然和諧共處，實現經濟社會可持續發展”、“由控制洪水向洪水管理轉變”的目的。因此，我市建立適應新時代要求的現代防洪體系是十分必要和迫切的。

4、防洪非工程體系的基本架構

防洪非工程措施是通過對社會的防災管理，來實現減免災害的。根據這一特點，菏澤市需在大力實施防洪工程體系建設的同時，積極加強防洪非工程體系的建設，使兩者有機地結合起來，統籌規劃、綜合協調、分工實施，努力構筑現代化防洪體系，形成社會化防洪減災體制。

4.1 健全防汛指揮體系

4.1.1 健全組織機構，認真落實各項防汛責任制。

目前，菏澤市已在防汛工作中落實了以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，明確了目標、任務、責任，我們應在此基礎上進一步做好落實工作。一是充實調整市、縣、鄉防汛機構。成立以市長任指揮長及各單位一把手任成員的防汛抗旱指揮部，各縣區調整指揮部組成人員，加強對防汛工作的領導。二是落實工程責任制和技術崗位制。按各類防洪工程的管轄權劃分責任主體，市級主要重點防洪工程由市防指正、副指揮長負責，縣區重點工程由縣區防指主要領導負責，明確技術負責人，落實各自的責任。三是對在建工程落實度汛防洪措施。要求施工單位必須在主汛期前完成水下工程，并制定跨汛施工方案，明確具體責任人，確保安全度汛。四是落實清障責任。市防辦應對檢查中發現的各類阻水障礙都進行登記造冊，并下發《關于做好河道清障工作的通知》，要求有關縣區、單位按照“誰設障、誰清除”的原則，加大組織力度，于主汛前完成清障任務。

4.1.2 完善防洪預案，保證防汛搶險救災工作有序高效進行

根據近年來防洪工程建設情況和社會經濟的發展，為使防洪預案更符合實際，可操作性更強，應組織專業技術人員完成洙趙新河、東魚河等市區內主要防洪河道基本資料的調查、整理、上報工作，并在此基礎完成防洪預案并經省防指審批后執行。各縣區防汛指揮部針對本轄區內防洪工程現狀，對防洪預案進行修訂與完善。

4.1.3 抓好防汛隊伍和防汛料物的落實

充足的防汛物料儲備，以及精干的防汛隊伍是防汛搶險救災有利的保障。按照專防與群防相結合的原則，目前全市共落實常備隊3550人、搶險隊12400人、后備隊40000人。料物的儲備需按常備號料和群眾號料相結合的原則進行，市、縣防指都應積極籌集資金，做好常備料物的儲備，對群眾號料應落實儲存地點、數量及運輸方式，確保拉得出、用得上。

4.2 加強蓄滯洪區管理

為保障重點地區的防洪安全，我市在東魚河、洙趙新河流域上分別初步選定蓄滯洪區，以備發生超標準洪水時，蓄滯洪水減少洪水災害。

加強蓄滯洪區管理，是減少洪水災害的一項重舉措。在蓄滯洪區應建立行之有效的發展政策和管理法規，搞好產業結構調整和經濟發展布局，規范健全蓄滯洪區社會經濟發展，并建立蓄滯洪區管理機構，明確蓄滯洪區的建設規劃、防洪避險、運用補償、救助、獎勵與處罰等政策。同時要在防洪工作中加強風險管理，通過防洪工程建設以及體制、機制創新和法制建設，有效地規避風險、承受風險和分擔風險，提高化解和承擔洪水風險的能力。

4.3 救災保障體系

救災保障體系的目的是幫助和促進受災的群眾和企業及時有效地恢復生活和生產，減輕災害對家庭和社會造成的影響，是一項必不可少的措施，應屬于社會保障體系的范疇。它主要可以包括：政府救濟和補償、災害保險、社會捐助等方面。

4.3.1 政府救濟和補償是各級政府的重要職責。政府救濟的重點主要是對災民的吃、穿、住、醫等實施應急救濟。對于蓄滯洪區行洪蓄洪后，要認真落實《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，抓好運用后的補償工作。有關部門要盡快完成蓄滯洪區財產登記工作，摸清家底，為補償創造必要的條件，同時做到心中有數，能夠在防洪調度中權衡利弊，提高工作效率。

4.3.2 災害保險是一種災害風險分擔的經濟行為。通過實施范圍廣泛的災害保險，可以對局部受災地區的企業和家庭財產損失實施部分經濟賠償，促進他們恢復生產、生活，達到對當事人減輕直接、間接損失和穩定社會的目的。由于災害的發生往往是局部性的，因此災害保險的實施范圍越大、參加人越多，則效果就越好。

4.3.3 社會捐助。通過采取社會募捐或發售災害救助彩券等方式籌集救助資金，對受災地區的災民實施救助。通過社會捐助行動，解救部分災民的困難，弘揚中華民族的傳統美德和社會正氣，形成良性的社會氛圍。

5、公民防災教育

加強公民防災教育，提高公民對自然規律的認識。只有全體公民自覺積極地參與防洪減災，我們的防洪減災事業才能步入良性循環的機制，我們的社會和經濟發展才能得到可靠的環境安全保障。

為普及防洪法規的教育，可通過廣播電視、報刊雜志書籍、公益廣告宣傳、網絡信息等媒體，宣傳防災知識。在重要的交通路口，設置大幅固定標語，市區設立水法規輔導總站，縣設立水法規輔導站，鄉鎮設立輔導分站，每個自然村設水法規宣傳欄。真正使水法規知識家喻戶曉，人人皆知。使廣大人民群眾形成踴躍學習水法規知識、自覺維護防洪工程、積極參加抗洪搶險的良好風氣，為奪取防汛搶險的勝利打下良好的思想基礎。