珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法介評

謝偉

摘 要：珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法已經(jīng)初具規(guī)模，對防治珠三角區(qū)域大氣污染發(fā)揮了重要作用，但仍存在協(xié)同性立法規(guī)制不足、市場機(jī)制立法缺位、公眾參與規(guī)定缺位等問題，應(yīng)在這三方面加以改進(jìn)，進(jìn)一步完善珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法。

關(guān)鍵詞：區(qū)域大氣污染防治；協(xié)同立法；市場機(jī)制；公眾參與

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0197-02

當(dāng)前，我國的區(qū)域大氣污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到可持續(xù)發(fā)展，能否有效治理區(qū)域大氣污染關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的全局。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，到2015年，應(yīng)建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。目前，珠三角在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法方面已經(jīng)初具規(guī)模，對珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

一、珠三角現(xiàn)有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的法規(guī)和規(guī)范性文件總結(jié)

（一）綜合性法規(guī)和規(guī)范性文件

1.《廣東省環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十二五”規(guī)劃》。該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要突出聯(lián)防聯(lián)控的重要作用，明確了聯(lián)防聯(lián)控、改善大氣環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，提出珠三角地區(qū)要通過聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制強(qiáng)化區(qū)域復(fù)合污染治理，并確定了大氣污染防治的重點(diǎn)工程，為“十二五”期間廣東省的大氣污染治理擬定了一份比較詳細(xì)的規(guī)劃。

2.《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》。該決定與大氣污染防治有關(guān)的主要是明確廣東省應(yīng)“完善污染物排放地方標(biāo)準(zhǔn)體系，對珠江三角洲地區(qū)和‘兩高一資行業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，限制高耗能、高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)行能源消費(fèi)總量控制制度，在珠江三角洲地區(qū)試行煤炭消費(fèi)總量控制。綜合運(yùn)用環(huán)保、價格、信貸、土地等多種手段，建立健全落后產(chǎn)能退出機(jī)制。”

3.《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》。該辦法明確，省人民政府制定區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，有計(jì)劃地控制或削減各地方主要大氣污染物的排放總量。縣級以上人民政府對改善本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

4.《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計(jì)劃》。該計(jì)劃首次確立了珠三角清潔空氣行動計(jì)劃的總體目標(biāo)，確定了八大任務(wù)：（1）嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，有效控制新增大氣污染物排放：嚴(yán)格實(shí)施分區(qū)控制和總量控制。（2）大力改善能源結(jié)構(gòu)，從源頭削減大氣污染物產(chǎn)生量：發(fā)展清潔能源，改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。（3）強(qiáng)化常規(guī)重點(diǎn)源污染減排，全力推進(jìn)大氣污染治理：繼續(xù)推進(jìn)并深化火電廠脫硫和脫硝工程。（4）以機(jī)動車污染控制為突破口，積極防治光化學(xué)煙霧污染：提高新車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，力爭提前實(shí)施“國Ⅳ”排放標(biāo)準(zhǔn)。（5）加強(qiáng)典型行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)化合物排放控制，認(rèn)真應(yīng)對復(fù)合型大氣污染：加強(qiáng)對石化、化工及相關(guān)產(chǎn)品制造企業(yè)的全過程控制。（6）加強(qiáng)飲食服務(wù)業(yè)污染治理。（7）加強(qiáng)城市揚(yáng)塵污染的全過程控制。（8）控制其他大氣污染源，努力削減各類大氣污染物的排放：加強(qiáng)非道路移動源（船舶、建筑、園林及農(nóng)用機(jī)械）的廢氣污染控制。

5.《珠江三角洲清潔空氣行動計(jì)劃2011年度實(shí)施方案》。該方案再次強(qiáng)調(diào)了廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計(jì)劃確定的八大工作任務(wù)。

6.《珠江三角洲清潔空氣行動計(jì)劃2013—2015年度實(shí)施方案》。該方案在《珠三角清潔空氣行動計(jì)劃》第一階段的基礎(chǔ)上，以多污染物協(xié)同控制為手段，以控制PM2.5和臭氧等二次污染物形成為重點(diǎn)，以珠三角區(qū)域合作解決共同環(huán)境問題為范例，提升環(huán)珠三角地區(qū)（粵東、粵西、粵北）空氣污染防治水平，促進(jìn)全省大氣污染防治工作再上新臺階。

（二）專項(xiàng)法規(guī)和規(guī)范性文件

廣東省第一次全國污染源普查結(jié)果顯示，機(jī)動車氮氧化物排放量已經(jīng)占排放總量的32%，對城市空氣污染影響很大。因此，珠三角大氣污染防治的專項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章主要針對的是機(jī)動車污染防治，主要有：

1.修訂的《廣東省機(jī)動車排氣污染防治條例》。該條例確定了機(jī)動車污染監(jiān)管體制，規(guī)制了機(jī)動車排氣污染防治，使得黃標(biāo)車限行有法可依，加強(qiáng)油氣治理，年可節(jié)約5億元，嚴(yán)格排氣污染檢測。

2.《廣東省機(jī)動車排氣污染防治實(shí)施方案》。該方案通過強(qiáng)化在用車污染控制，提高新車準(zhǔn)入門檻、實(shí)施高排放車輛逐步淘汰、全面供應(yīng)清潔高品質(zhì)車用成品油、完善法規(guī)體系和加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)等措施，逐步建立機(jī)動車排氣污染防治體系，切實(shí)改善空氣質(zhì)量，保障廣大人民群眾身體健康。

3.《廣東省機(jī)動車環(huán)保分類標(biāo)志管理辦法》。該辦法確定了機(jī)動車環(huán)保標(biāo)志管理體制；機(jī)動車環(huán)保分類標(biāo)志核發(fā)程序等。

4.《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》。該規(guī)劃提出，要全面推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控，加快解決區(qū)域大氣復(fù)合污染。應(yīng)全面實(shí)施珠三角清潔空氣行動計(jì)劃，從注重重點(diǎn)行業(yè)減排向全面防控轉(zhuǎn)變，從單因子治理向多污染因子綜合控制轉(zhuǎn)變，多手段聯(lián)合推進(jìn)，穩(wěn)步提升脫硫成效，全面推進(jìn)降氮脫硝，協(xié)同控制揮發(fā)性有機(jī)物和氮氧化物，大幅減少顆粒物，構(gòu)建世界先進(jìn)的典型城市群大氣復(fù)合污染綜合體系，逐步解決區(qū)域大氣復(fù)合污染問題。

（三）各項(xiàng)地方性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

主要有：《廣東省火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)是廣東省首次發(fā)布的廣東省地方行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，比國標(biāo)要嚴(yán)格得多；《機(jī)動車排氣檢測三項(xiàng)工況法標(biāo)準(zhǔn)》以及遙測法標(biāo)準(zhǔn)，這“三項(xiàng)工況法標(biāo)準(zhǔn)”主要指在用點(diǎn)燃式發(fā)動機(jī)汽車排氣污染物排放限值及測量方法（穩(wěn)態(tài)工況法）》（DB44/592-2009）、《在用壓燃式發(fā)動機(jī)汽車排氣煙度排放限值及測量方法（加載減速工況法）》（DB44/593-2009）和《在用汽車排氣污染物限值及檢測方法（遙測法）》（DB44/T594-2009）等三項(xiàng)在用機(jī)動車排氣檢測地方標(biāo)準(zhǔn)。此外，還有《工業(yè)鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《廣東省汽、柴油四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)》（粵Ⅲ油、粵Ⅳ油）、《水泥行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》及印刷、表面涂裝、家具、皮革制造四個行業(yè)的揮發(fā)性有機(jī)物排放標(biāo)準(zhǔn)等14項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，建立了較為完善的珠三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作政策標(biāo)準(zhǔn)體系。

二、珠三角區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控立法存在的問題

（一）區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的立法供給不足

珠三角的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控立法在全國應(yīng)該是比較豐富的，但仍然缺乏對區(qū)域內(nèi)各城市相互之間權(quán)利義務(wù)的約束，主要是“協(xié)同控制”的環(huán)境政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，立法供給還不能滿足大氣污染治理的實(shí)際需要。

（二）大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以形成“協(xié)調(diào)一致”的行政執(zhí)法

珠江三角洲區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會議缺乏立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的介入。除了行政部門，還應(yīng)該增加立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)作為聯(lián)系會議的成員單位，在三大國家權(quán)力中，立法權(quán)和司法權(quán)是兩個不可或缺的權(quán)力，而大氣污染治理遠(yuǎn)非僅僅依靠行政部門就能夠解決的，還需要立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的保障和支持。

（三）尚未建立有效運(yùn)行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控市場激勵機(jī)制

歐盟和美國的經(jīng)驗(yàn)證明，在大氣污染防治領(lǐng)域，僅僅依靠命令—控制手段是無法實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)的，必須依靠市場機(jī)制，激發(fā)污染主體的參與熱情和積極性，促使污染者主動減排。但廣東省目前尚未建立起比較完善的排污權(quán)交易市場。除此之外的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，珠三角還很缺乏，比如環(huán)境金融機(jī)制等。

（四）公眾參與流于形式，缺乏有效參與

主要是公眾缺乏參與主體、參與能力和參與機(jī)會。當(dāng)前，珠三角雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但是在社會組織發(fā)展上并不相稱，專門從事環(huán)保的公益性社會組織就更加稀缺。由于缺乏制度支持、資金來源，公益性的民間社會組織很難生存和發(fā)展，使得參與大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的主體缺位。

三、完善珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法的若干建議

（一）健全珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的“協(xié)同性”立法

前已述及，珠三角雖然構(gòu)建了一批區(qū)域大氣污染法規(guī)和規(guī)范性文件，但卻缺乏針對區(qū)域內(nèi)各城市協(xié)同行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法條件、處罰額度、處罰種類等方面的規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定難以真正落到實(shí)處。當(dāng)前，首先是清理各城市的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，凡是與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控有沖突的都應(yīng)該按照區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的目的進(jìn)行修改。其次，修改完善現(xiàn)有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的法規(guī)和規(guī)范性文件。凡是涉及到需要各城市行政統(tǒng)一執(zhí)行的規(guī)定必須同時規(guī)定對法規(guī)沖突的解決辦法，規(guī)定要具有操作性，盡可能地詳細(xì)一些。最后，可由各城市立法機(jī)構(gòu)根據(jù)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控法規(guī)協(xié)作立法。

（二）發(fā)展珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控所亟須的一體化市場機(jī)制

在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控運(yùn)行機(jī)制中，命令—控制手段和市場機(jī)制手段缺一不可。珠三角區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控中，當(dāng)前亟需構(gòu)建和完善市場激勵機(jī)制。主要包括：納入氮氧化物的區(qū)域排污權(quán)交易市場；納入CO2的區(qū)域碳排放權(quán)交易市場；構(gòu)建區(qū)域一體化的排污權(quán)初始分配機(jī)制（采用拍賣還是政府無償分配）、排污權(quán)信息發(fā)布平臺、統(tǒng)一交易規(guī)則、排污權(quán)儲備機(jī)制、引進(jìn)大氣污染防治第三方治理機(jī)制等。

（三）促進(jìn)公眾參與區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控

公眾通過環(huán)境決策、環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟等法律途徑參與環(huán)境管理監(jiān)督，是政府行為的一種補(bǔ)充。我國環(huán)境法中對公眾參與的規(guī)定多為原則性、概括性的規(guī)定，必須通過專門立法規(guī)定公眾參與環(huán)境事務(wù)的主體、參與范圍、實(shí)施程序、參與組織、參與形式等具體問題，并根據(jù)環(huán)境污染和破壞的實(shí)際情況、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的具體執(zhí)行情況、出現(xiàn)的問題和解決辦法等不斷修改完善。還應(yīng)在公眾參與環(huán)境事務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件中，專門規(guī)定不履行公眾參與義務(wù)的責(zé)任機(jī)制，詳細(xì)規(guī)制不履行和不當(dāng)履行公眾參與義務(wù)的程序追究機(jī)制，使得公眾參與成為一項(xiàng)可操作、可監(jiān)督執(zhí)行的法定義務(wù)。在我國當(dāng)前的體制下，可以把公眾參與環(huán)境事務(wù)的程度確定為官員政績考核的一項(xiàng)指標(biāo)，以公眾對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的滿意度作為考量因素。另外，還必須制定和完善公眾參與的激勵和促進(jìn)機(jī)制。

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[責(zé)任編輯 李春蓮]