哈茨系列改革的內容解析

徐聰

摘 要：“2010議程”旨在改革舊的體制，尤其是改革德國的福利體系和就業政策，主要內容有改革勞動力市場、降低稅率、削減社會福利等。施羅德政府計劃通過實施“2010議程”來降低國家提供的服務，強調個人對風險的承擔，促使個人承擔更多的自我責任。“2010議程”期望能夠改善社會政策框架以實現更快速的增長和更多的就業；改造福利國家并實現對福利國家的創新；最終能夠重新合理地分配并利用好各種資源，在2010年實現國家社會安全、經濟增長、國家財政穩定，能夠達到提高經濟效率、提升德國的國際競爭力的目標。

關鍵詞：德國；哈茨；改革

中圖分類號：F249 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0009-04

一、“2010議程”的提出和“哈茨委員會”的建立

2002年10月，施羅德再次當選聯邦德國總理，2003年3月14日，施羅德在議會發表演說，宣布了“2010議程”。之所以命名為“2010議程”，是借鑒了歐洲提出的里斯本戰略（Lisbon Strategy），該戰略提出要到2010年將歐盟建設成為世界上最具競爭力、最具活力的以知識為基礎的經濟區。與之相對應，施羅德提出的改革計劃被命名為“2010議程”[1]。

2002年2月22日施羅德倡導組建了勞動力市場現代服務委員會（Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“），簡稱為“哈茨委員會”。哈茨委員會由當時大眾公司人力資源部主管執行官彼得·哈茨領導，主要研究當時勞動力市場的問題。該委員會于同年8月16日公布了報告，出臺了《現代勞動力市場服務法案》。該法案提出，政府對勞動力市場的管理面臨著政府職能的轉變，需要改變對勞動力市場的過多干預的方針，轉而實施對勞動力市場的積極服務型政策，例如需要調整失業補助金、強化職業培訓并多建立面向失業者的就業服務中心。

“2010議程”旨在改革舊的體制，尤其是改革德國的福利體系和就業政策，主要內容有改革勞動力市場、降低稅率、削減社會福利等。“2010議程”相對于施羅德第一任期的改革，“2010議程”的改革步伐邁得更大、措施力度更加積極。施羅德政府計劃通過實施“2010議程”來降低國家提供的服務，強調個人對風險的承擔，促使個人承擔更多的自我責任[2]。“2010議程”期望能夠改善社會政策框架以實現更快速的增長和更多的就業；改造福利國家并實現對福利國家的創新；最終能夠重新合理地分配并利用好各種資源，在2010年實現國家社會安全、經濟增長、國家財政穩定，能夠達到提高經濟效率、提升德國的國際競爭力的目標[3]。“2010議程”更多地被理解為施羅德政府實施政策路線轉變的一個標志。

“2010議程”并非指某個特定的政策或法案，而更多的是一個政策框架，既包括議程公布后的政策措施，也包括以前就已實施的Hartz改革的內容。“2010議程”包含了改革社保體系、降低工資附加成本、勞動力市場靈活化、鞏固國家財政等各方面的內容。德國五賢人經濟委員會在2002年的年度報告中稱，“2010議程”的核心在于改革勞動力市場的結構。

二、勞動力市場改革

為了對德國勞動力市場實施有效改革，2002年，德國即制定了《勞動力市場政策措施改革法》，而且由經濟學專家、各級政府官員、工會、企業家等代表組成的哈茨委員會也于2002年8月16日公布了委員會報告，該報告共有13模塊，以激勵失業人員重返勞動力市場為目的，設計了四部改革方案，提出了經過三年時間降低200萬失業人口、把職業介紹周期從33周降低為22周等目標。

根據哈茨委員會的報告，德國政府出臺了《現代勞動力市場服務法案》。該方案有四個部分組成，被稱為哈茨系列改革，再加上2004年初頒布的《勞動力市場改革法》，這些改革措施將哈茨委員會的設計方案全方位地付諸了實施，是德國勞動力市場上的一次全方位的系統改革。哈茨勞動力市場系列改革強調對失業人員再就業的激勵，并輔之以新就業崗位的創造和對職業中介機構運行機制的改革[4]，這觸及了德國勞動力市場的組織結構、管理運作以及就業促進和職業介紹等多方面深層次的問題[5]。哈茨系列改革試圖對現存勞動力市場政策進行結構性的調整，并向德國勞動力市場的一些頑疾開刀，因而引發了德國國內的強烈反應和激烈討論，在德國的勞動力市場改革中，哈茨系列改革引發的爭論最為廣泛。

（一）哈茨一

《勞動市場現代服務第一法案》即“哈茨一”于2002年12月頒布，于2003年1月起正式執行。“哈茨一”的主要內容有：

設立個人服務代理機構（PSA）。個人服務代理機構為公共臨時就業機構，其任務是為失業人員介紹臨時性工作，以使得失業者盡快得到安置。因為失業者通過從事臨時性工作可以保持與勞動力市場的接觸，防止失業者因而脫離就業環境而造成勞動能力的下降，造成未來的長期就業困難，同時還可以將工作與培訓有機地結合起來。公共就業服務機構可以為個人服務代理機構提供失業者名單，從2005年開始，個人服務代理機構可以自主選擇適合其中介的失業人員。通過為失業者介紹臨時性工作，個人服務代理機構可以從公共就業服務機構（PES）獲得收入。

放松了對借用工制度的限制。“哈茨一”規定從2004年開始，取消對借用工制度的時間限制，即雇員可以無限期地被其他公司或企業借用。

促進失業者盡快就業。發放職業中介券，即失業超過6個月的失業者可以領取價值2 000歐元的職業中介券，并求助于私人中介機構為其介紹工作，職業中介券可以用于支付成功介紹工作的私人中介的服務費。改革增加了政策的強制性，為督促失業者接受可得到的工作，哈茨一規定，未組建家庭的失業者應該在失業3個月后、有家庭者應該在失業一年后、年長者需要在失業18個月后，無條件地接受全德范圍內的任何一個合法的工作機會，不能以工作的地域問題、薪金問題或者工作環境問題拒絕接受工作，否則將受到降低失業保險金的懲處。而且，失業人員的財產免稅額從每年每人520歐元降至每人每年200歐元。

促進大齡失業者的就業。為促進大齡失業者就業，對50歲以上的失業者實施有期限的最低工資保障，即如果新工作工資低于失業前工資水平，聯邦勞工署可以在一定期限內為大齡再就業者提供差額補貼。55歲及以上失業人員重新就業時，雇主可以免交失業保險費。

（二）哈茨二

《勞動市場現代服務第二法案》即“哈茨二”于2002年12月頒布，于2003年1月起正式執行。“哈茨二”主要政策著重點是國家鼓勵創建個人企業，提高低收入人群收入。“哈茨二”的主要內容有：

鼓勵創建個人企業（Ich AG）。該政策指，對于參加了公共養老保險，且領取失業保險金、或領取其他類似工資替代性補貼的人員，若有意向建立個人企業、實現從失業者向自我雇傭人員的轉變，可以獲得政策補助。政策補助可以分為兩種，即創業補貼和過渡期補貼，旨在降低個人創辦企業的初始難度。創業補貼最長為期三年，創業補貼享受免稅但標準逐年遞減，即第一年每月600歐元，第二年每月360歐元，第二年每月240歐元，并且規定創業補貼總金額不得超過14 400歐元，若個人企業的當年利潤超過了25 000歐元，則從下一年起不再發放創業補貼。2003年實施元年即有83 000人接受了創業補貼。

過渡期補貼是指為創建個人企業的失業人員提供創業前6個月的基本生活保障和社會保險費用，具體額度根據每個創業者可以領取的失業保險的水平而有所不同。申請創業補貼或過渡期補貼都需要個人企業對本企業的未來存續能力提供證明，即需要接受各種相關行業協會或信貸機構的企業生存能力審查。創業補貼金額固定，而過渡期補貼的具體額度則因人而異，申請人可以根據個人的自身情況以及個人企業的前景對創業補貼或過渡期補貼的申請做出自主選擇，既考慮到了公平性，也考慮到了可以享有較高失業保險金水平的高工資失業者的需求。

提高低工資和低技能失業者的再就業收入。免除迷你工作（Mini Job）者繳納個人所得稅和社會保險費的義務，同時還可以享有病假和休假待遇，而兼職的迷你工作者也同樣被免除了繳納個人所得稅和社會保險費的義務，迷你工作者的雇主只需為迷你工作者繳納25%的社會保險費，其中11%為養老保險費，11%為醫療保險費，2%為其他固定稅費。為擴大迷你工作政策的受益范圍，重新劃定了迷你工作的范圍，將迷你工作的工資上限從325歐元提高到400歐元，也取消了每周工作15小時的限制，即月收入在400歐元以下的都屬于迷你工作。為減少管理成本，由聯邦礦山保險局對迷你工作實施統一管理。

對迷迪工作（Midi Job）者也實施繳費優惠。迷迪工作是指月收入在400.01歐元～800歐元之間的工作機會。迷迪工作者的實際繳費實施檔次累進制度，按照具體的規定，迷迪工作者的繳費率從4%～50%不等。對迷迪工作者的雇主則無優惠。通過對迷你工作者和迷迪工作者實施減免個人所得稅和減免社會保險費，可以有效地提高這兩類工作人群的實際收入，通過失業人員對這兩類工作的接受度，從而降低低工資和低教育水平者的失業率。

（三）哈茨三

《勞動市場現代服務第三法案》即“哈茨三”于2003年12月頒布，于2004年1月起正式執行。“哈茨三”的核心內容是對公共就業服務機構進行自上而下的系統改革，通過引入績效考核以及競爭性激勵機制，將德國就業服務體系從一個缺乏活力的官僚性機構改造為以客戶和競爭為導向的具有效率的社會服務機構。“哈茨三”的主要內容有：

對聯邦勞動局進行改革。將聯邦勞動局從原來的管理機構轉變為以客戶為導向的更現代化、高效率的服務型機構，并將聯邦勞動局改名為聯邦勞動服務局，其職能也從發放失業金、兒童津貼和對失業人員進行管理轉變成為失業人員進行職業中介服務等，成為一個公法自治團體，削減了聯邦勞動服務局的原有部分職能，例如對查處黑工的職能轉交海關部門，對社會福利數據的收集和處理工作則可以采取委托第三方的方式進行外包處理。聯邦勞動服務局下屬的各個層級的勞動服務局也形成了新的組織構建，即形成一個由首席執行官掌管的為期五年的管理層，由該管理層負責勞動服務局的運作，具有高度的政策執行自主權。聯邦勞動服務局的職能發生改變，其與聯邦政府之間的關系也發生了相應的變更，兩者間從原來的授權關系轉變為協議關系，即聯邦政府與聯邦勞動服務局簽訂相關協議，聯邦勞動服務局對協議的執行情況受聯邦政府監督。各個層級的勞動服務局需要保證協議的有效完成，因而相互之間也構成競爭關系。

成立就業中心。就業中心整合了原來聯邦勞動局和社會救濟局發放救濟的功能，為所有失業人員和領取救濟人員提供服務，也為當地勞動力提供就業咨詢和服務，其工作受聯邦勞動服務局和社會救濟局的共同指導。就業中心與雇主和失業者建立雙向聯系，即雇主出現員工空缺時，通過與就業中心聯系，就可得到就業中心提供的備選人員推薦。而雇員一旦失業就可與就業中心聯系，尋求再就業幫助。就業中心通過成為雇主和失業者之間的信息橋梁可以有效縮減失業者實現再就業所需的時間。而且為提高就業中心的中介效率，規定就業中心每位中介人員負責的求職者數目由400人降低到75人。

提高了失業保險的領取門檻。原規定參加失業保險的人員需要在三年時間內實現12個月的參保時間才能獲得失業金，修改為失業保險的人員需要在兩年時間內實現12個月的參保時間。如果失業者未能積極努力實現重新就業，則勞動服務局有權對失業者的失業金進行削減或停發，如有異議失業者需要自己舉證。縮減工資性補貼的受益人群范圍，并削減工資性補貼的水平和時效。

（四）哈茨四

《勞動市場現代服務第四法案》即“哈茨四”于2003年12月頒布，于2005年1月起正式執行。“哈茨四”是整個“2010議程”勞動力市場改革系列法律中最重要的一部，同時也是最受爭議的。“2010議程”實施前，在政府的沉重的社保開支中，用于失業保險的支出達到400億歐元。研究表明，對就業產生更大激勵作用的不是失業保險的金額，而是失業保險的時間，因為較長的失業保險領取時間更會導致長期失業者的產生，從而進一步推高政府的社保支出[6]，因而縮減失業保險的領取時間是Hartz IV的一項重要內容。為降低政府社保支出，“哈茨四”采取了“促進與要求”的原則，不但降低了失業保險的實際金額，也縮短了失業保險的領取時間。“哈茨四”的主要內容有：

將失業救濟與社會救濟合二為一。自1927年失業保險制度建立以來，失業救濟與社會救濟分屬不同的管理系統，也具有不同的支付標準。而“哈茨四”將原來的失業救濟和社會救濟合二為一，引入了由政府稅收統一支付的“失業金II”，即所有具備就業能力（具備就業能力的定義是每日能力工作三小時的人）的救濟金的領取人員不再有失業救濟和社會救濟的差別，而是統一領取“失業金II”，“失業金II”與失業前的收入沒有關聯，而是對領取者實施統一標準。“失業金II”也被稱為“哈茨IV救濟金”，其金額被設立在為失業者提供最低限度的社會保障的水平上，且“失業金II”的具體發放金額還要根據領取者的個人生活需求和資產狀況進行嚴格審查，申領者需要公開個人財產狀況以及家庭財產狀況由服務機構根據實際情況進行核準并對其所應領取的“失業金II”做相對扣減。“哈茨四”還規定，失業者必須積極努力進行再就業嘗試，失業金領取人員必須接受職業中介機構為其介紹的任何一個合法工作，只要中介機構為失業者提供的工作機會不違背倫理道德，即使該工作與其既有的工作技能不符，失業者也必須接受該份工作（只有當具有勞動能力的失業者需要撫養3歲以下孩童時才會被免除再就業義務），否則將面臨失業金連續3個月被扣減30%的處罰。

縮減“失業金I”的領取時限。“失業金I”的領取時限從原來的26個月降低到12個月，對于超過55歲的大齡失業者，“失業金I”的領取時限從原來的32個月降低到18個月。超過規定的“失業金I”領取期限仍未找到工作的失業人員只能申請“失業金II”。該項規定自2006年1月1日起實施。

“一歐元工作”的大量采用。“一歐元工作”在哈茨改革前已經存在，原來指額外的公益性工作，后在“哈茨四”后被廣泛運用，指為領取“失業金II”的失業人員提供的額外創造的公益性崗位，以確保這些工作崗位不會造成正常工作崗位的減少。這種“一歐元工作”每周的工作時長大約為20～30個小時。領取“失業金II”的失業人員有接受“一歐元工作”的義務，如果領取“失業金II”的失業人員無故拒絕“一歐元工作”，則會在未來3個月內被扣減1/3的“失業金II”，如果無故拒絕“一歐元工作”的領取“失業金II”的失業人員為25歲以下，則將被停發“失業金II”。之所以要求領取“失業金II”的失業人員從事“一歐元工作”，一方面是為了讓失業者保持工作狀態，不至于讓失業者失去工作意愿；另一方面是失業者處于工作環境中，從而更容易讓雇主產生雇傭傾向；還有一方面是“一歐元工作”也可以在一定程度上為失業者提供一些經濟補貼。而且在“哈茨四”中也引入了工資津貼體系，為低工資工人提供津貼，工人的工資越低，補貼金額越高。

三、其他政策

為促進就業，施羅德政府還采取了以下措施：

放寬建立手工業企業的要求。通過改變手工業章程以鼓勵手工業者自行建立企業和促進就業，取消對某些具有職業專家級技師資格才能開設企業的限制，這些職業包括車工、銀匠等。而對一些行業則降低了技師獨立開設企業技師要求，如電工、食品行業，只要求開設企業的人至少在相關行業從業六年，其中四年需要作為領導型技術人才從業[7]。這項規定可以促進手工業中小企業的發展，激發不具有職業專家級技師資格的人才投入手工業行業。

放松了解雇保護的限制。在既有的解雇保護依然有效的前提下，試圖賦予中小企業以更高的用人靈活性，不僅對解雇員工時企業的補償金額做了明確規定，防止員工與企業的單獨協商給企業帶來的沉重負擔，而且還規定新解雇保護從適用于5人以上企業，放寬到適用于10人以上企業。而且還規定手工業中，如果企業員工總數不超過5人，則在企業成立的最初四年中，企業可以與員工簽訂四年及以下期限的合同，而無須說明原因，從而幫助企業在創業初期找到合適的員工掃清制度障礙。

聯邦政府將增加對教育的投入，投資40億歐元建立全日制學校，五年內實施聯邦教育促進法中規定的貸學金（BAfG）改革，增加25%的支出，以便讓更多的年輕人可以接受高等教育。同時也為年輕人提供特殊職業教育，由企業中有專業經驗的工人提供職業教育，提高職業教育過程中一對一的針對性，提高學生參與職業教育的積極性與實際效果。

勞動力市場政策也針對家庭婦女等人群，增強家庭與職業生活的有效融合，提高有子女或婚姻的女性參與職業生活的積極性。例如，政府增加對3歲以下兒童的教育投入，為照顧子女的父母提供獨特的稅收優惠，并增加全日制學校的建設投入，使得父母可以更放心地投身于職業生涯。

參考文獻：

[1] “2010議程”和里斯本戰略的目標并不完全吻合，里斯本戰略更多地強調科技和社會向心力[EB/OL].維基百科.

[2] Regierungserklaerung von Bundeskanzler Schroeder am 14.Maerz vor dem deutschen Bundestag，2003.

[3] Wissenschaftliche Dienste Aktueller Begriff .Zehn Jahre，Agenda 2010“ - Bilanz einer” Jahrhundertreform “.Nr.07/13 （11.Mrz 2013）Fachbereich WD 6 vom Deutschen Bundestag Berlin.S.1，2013.

[4] Karl Brenke，Klaus F.Zimmermann：Reformagenda 2010-Strukturreformen für Wachstum und Besch ftigung.DIW-Wochenbericht Nr.11.Berlin.2008.

[5] Lena Jacobi and Jochen Kluve，”Before and After the Hartz Reforms：The Performance of Active Labour Market Policy in Germany”，IZAdiscussion，2006.

[6] OECD：The OECD Jobs Study，Facts，Analysis，Strategies，Paris，1994.

[7] www.bundesregierung.de/artikel/-，9950.502083/dokument.htm.

[責任編輯 劉嬌嬌]