創新鄉村治理 促進社會和諧

中共天津市委黨校第98期進修一班“社會建設問題研究”課題組

黨的十八屆三中全會明確提出，要加強基層社會治理和服務體系建設。2014年中央一號文件曾經就改善鄉村治理機制、加強新形勢下的農村社會治理工作作出了重要部署。天津市委、市政府也明確要求，要加強農村社會治理，樹立系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念，有效化解農村社會矛盾，加快完善鄉村治理機制。學習好、領會好、貫徹好黨中央和市委、市政府精神，是當前和今后一個時期各涉農區縣的重要政治任務。

1.鄉村治理的新情況。以天津市寶坻區為例，主要面臨三個鄉村治理新問題：一是城市建設中形成的“城中村”治理問題。在不斷推進城市化的過程中，位于城市邊緣的農村被劃入城區，這些村落雖然在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍保留著鄉村模式，形成了城市夾縫中的“城中村”。寶坻新城現有城中村60個，涉及居民10445戶、36006人。這些“城中村”與真正的城市相比，其基礎設施和公共服務還很落后，而且存在大量流動人口，給村莊治理帶來了很多新問題。二是農村勞動力轉移形成的“空心村”治理問題。隨著農村人口非農化速度的加快，很多村民選擇外出進城發展，導致有的村莊存在大量的空閑宅基地、閑置土地和長年無人居住的房屋等，村莊建設用地形成了“內空外延”的現象。以寶坻區為例，755個行政村中空閑宅基地達到1萬余所。“空心村”中青壯年勞動力流失、土地得不到有效利用、環境“臟亂差”，這給新時期的鄉村治理帶來了極大的困難。三是“撤村并居”后形成的新型農村社區治理問題。結合推進小城鎮建設，通過拆撤舊村、建設還遷樓的方式，讓一些農戶集中住進了安置小區。比如，寶坻區的周良莊、馬家店等村的村民已經全部安置完畢。在這些新型農村社區的治理上，如何推進村民到居民的實質性轉變，如何保障好公共服務的供給等，都是治理工作面臨的考驗。

2.鄉村治理的新挑戰。在新形勢下，鄉村治理與農村發展的需要、與群眾的需求相比，呈現出諸多不適應的地方。主要表現為“四個不足”：一是財力不足。有的農村集體經濟薄弱，組織運轉經費來源單一，有的村甚至除財政轉移支付外再無其他經濟來源，“無錢辦事”的矛盾十分突出。財力不足直接導致鄉村治理方面的基礎設施建設得不到保障，影響基層黨組織凝聚力和號召力的發揮。以寶坻區為例，目前活動場所未達到90平方米標準的村莊仍占7.7%。二是精力不足。有的村面積大、群眾居住地較為分散，加之村級承擔的事務越來越多，諸如黨建、民生、低保、醫保、綜治維穩、計劃生育、征地拆遷、防汛抗旱、公益事業等，使得有些村干部在服務群眾方面感到“手長衣袖短”；有的村干部甚至常年在外務工，無暇顧及村里的日常事務。三是能力不足。有的村干部自身素質不高，工作能力不強，再加上各種農民專業合作社、農民協會等農村經濟社會組織如雨后春筍般涌現出來，這對提升治理能力又提出了新的更高要求。四是威信不足。當前，農民群眾對村級組織的經濟和現實利益的依存度降低，加之少數村干部不作為或亂作為，導致一些村級黨組織與群眾聯系的緊密程度有所下降，村級黨組織及其成員威信不夠，有的甚至出現村民與村干部發生矛盾形成對立的情況，影響了鄉村治理工作的開展。

3.鄉村治理的新任務。鄉村治理說到底是農民群眾自己的事，離開了農民群眾就無所謂鄉村治理，必須讓農民群眾唱“主角”，這是加強鄉村治理的一項重要任務。但目前在發揮農民群眾主體作用方面還面臨很多困難：一是不愿發揮主體作用。在市場經濟體制下，村民更多看重的是自身利益，致使一部分人認為村里的事務是村干部的事情，對村級公共事務不愿過問，也不愿參與。二是不便發揮主體作用。有的基層組織把自己和農民群眾簡單地放在“管理者”與“被管理者”的位置上，把農民的民主要求看作是“鬧事”“與黨和政府對著干”，致使一些想發揮主體作用的村民也只好退縮了。三是不會發揮主體作用。發揮主體作用需要優秀的新型農民，而當前農村青壯年勞動力大量外流，使得留守農村的大部分是老、弱、幼群體，這些群體無論從主觀還是客觀上都無法更好地發揮主體作用。四是不能發揮主體作用。當前農村居民文化素質相對偏低，特別是留守群體參與社會事務管理的主體意識和自覺性較低，其發揮主體作用的能力有限。因此，只有創新鄉村治理體系，才能更好地發揮農民群眾的主體作用。

1.由管理型治理向服務型治理轉變。鄉村治理面對的是一個個活生生的人，隨著農村社會的發展，村民對自身利益的表達和訴求越來越高，對包括公平、正義在內的價值追求也在逐漸增加。在這種情況下，如果仍然守著舊理念，用一些陳舊的管理手段和方法處理新矛盾新問題，就會出現“老辦法不靈、硬辦法不行、軟辦法不頂用”的“失靈”現象。必須樹立以人為本、服務優先的理念，由以管理為主要特征的靜態治理模式轉變到以服務為主的動態治理模式上來。一是加強服務保障。對村（居）一級給予更多的政策、資金等支持，因地制宜增強村級經濟發展的內生動力，發展壯大村級集體經濟，大力推進農村基礎設施與村文化中心、文化廣場、農家書屋等公益性文化設施建設，以滿足農村社會的精神文化生活需求。二是提升服務能力。不斷加強鄉村治理陣地建設，提高村級組織成員的能力素質水平，發揮好戰斗堡壘作用。比如，寶坻區在全區組織開展了以“有團結干事的班子、有素質優良的隊伍、有群眾地、有環境優美的村貌，創具有示范引領作用的百強村、創業績突出的先進村、創穩定發展的和諧村、創發展變化的明顯村”為主要內容的活動，推動基層黨組織實現晉位升級。三是推進服務下移。把服務做到群眾的家門口，最大限度地方便群眾。比如，寶坻區在全區24個街鎮全部建立了“法律工作室”，并由公安分局、檢察院、法院、司法局、民政局等單位選派84名政治理論水平高、法律素質過硬、工作實踐經驗豐富的業務骨干，兼任“法治村長”“法治校長”“法治廠長”，定期深入村（居）、學校、企業開展法制宣傳和法律服務。

2.由事后治理向前置式治理轉變。一些沖突或矛盾并不是在毫無征兆的情況下發生的，而是由于一些潛在的矛盾沒有引起重視或者是沒有解決好，才導致矛盾由微到著、日益尖銳、膨脹，進而引發更大的矛盾。在當前的鄉村治理工作中，各地也常常是重視事后搶救性處理勝過事前預防，“無事”不管理，“有事”才搶救，這樣不僅增加了解決問題的成本，而且解決的效果也不好。如果將治理關口前移，就可以從源頭上避免一些矛盾或問題的發生。為此，一要強化宣傳引導。加大對農民群眾開展經常性教育的力度，不斷提高村民的文明素質，提高學法、用法、守法和依法辦事的自覺性。比如，寶坻區在新型農村社區治理上，堅持把引導農民向居民的實質性轉變作為重點，不斷加大宣傳引導，幫助他們逐步轉變生活方式和生活理念，從而更好地適應社區生活，從思想深處解決“樓頂養豬、綠化帶種菜”和“上樓致貧”等問題。又如，加大法治宣傳力度，強化依法辦訪，制定實施了《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序實施辦法》《進京非訪人員監所教育疏導轉化辦法》等制度規定，促進信訪工作步入法治化軌道，引導群眾合理合法表達利益訴求。二要強化矛盾排查。本著“發現得早、化解得了、控制得住、處理得好”的原則，超前做好矛盾排查化解工作，做到早發現、早介入、早調處，把問題消除在萌芽狀態。比如，寶坻區在實施寶坻新城城中村和平房宿舍區改造工作中，把可能引發矛盾的問題提前想到位，圍繞還遷方式、還遷地點等敏感問題，本著最大限度為群眾著想的原則，提前制定好實施方案，避免了問題的發生。目前，已完成對城中村14078戶和平房宿舍區4568戶的丈量評估工作，其中未發生一起信訪事件。又如，將網上留言辦理作為發現化解矛盾糾紛的重要途徑，2014年受理網民留言293件，對所涉及的問題全部依法、及時、穩妥地予以處理和回應，獲得“全國網民留言辦理工作先進單位”稱號。三要強化源頭預防。鄉村治理工作的重心在源頭，若將源頭抓好了，就會產生事半功倍的效果，所以要注重強化“預防高于處置”的理念，抓好源頭機制建設。為此，寶坻區實行了村級事務“六步決策法”、村章街鎮代管、村級財務公開等機制，從源頭上避免了一些問題的發生，村級矛盾糾紛數量逐年下降。

3.由運動式治理向常態化治理轉變。一直以來，運動式突擊、臨時性迎檢是各類社會管理活動，包括鄉村治理活動最常用的方式。特別是在重要節點及維穩等“時間緊、任務重”的治理工作中，常常采取“人看人、人盯人”，不惜一切代價把重點人穩控在當地的突擊性、臨時性措施。運動式治理雖然在短期內能產生立竿見影的效果，但只是實現了表面上的剛性穩定，長遠看可能會激發更嚴重的沖突。而常態化治理模式則是穩健進行的有效管理活動，有利于保證社會長期向健康有序的方向前行，應該成為推進新形勢下鄉村治理工作的努力方向。推進鄉村治理常態化，一是要有常態化的治理平臺；二是要有常態化的治理力量；三是要有常態化的治理機制。在這方面，寶坻區實行的“一村一站一助埋”新模式，就是一個有益嘗試。在全區755個行政村全部設立了村級綜合服務站，在硬件上確保做到“六個有”：有一個固定場所、有一部電話、有一本登記簿、有一套制度、有一張綜合聯系卡、有一系列辦事指南，解決了治理平臺的問題。每個村安排1-2名街鎮機關干部擔任村級事務助理，入村與村干部以及大學生村官共同開展工作，解決了治理力量的問題。明確服務站職責，實行“三包”，即包教育、包發展、包穩定；“四保”，即保證方針政策貫徹落實、保證重點工作如期完成、保證熱點難點問題及時妥善解決、保證黨員干部不出問題，解決了治理機制的問題。實施這一常態化治理模式，一方面，通過為村民開展“零距離”服務和代辦服務，讓群眾省心、省時、省事。另一方面，開展經常性走訪群眾工作，及時發現隱患，主動當好群眾糾紛的“說合人”，避免了問題積累和矛盾激化；通過村級事務助理與村干部共同工作、加強監督，規范了村干部的用權行為，有效地減少了干群矛盾的發生，提高了鄉村治理的實際效果。

4.由側重客體治理向鄉村自主治理轉變。“公眾參與”是有效進行社會治理的基礎和社會治理取得良好效果的前提。必須切實加強對鄉村自治工作的引導和管理，努力探索一條鄉村自治的有效途徑，提高自我管理、自我服務、自我教育和自我監督的能力。重點是要發揮好“四個作用”：一是發揮好村民的主體作用。按照黨委領導、社會協同、公眾參與的原則，廣泛吸納村民群眾參與到農村社會管理工作中來，增強他們的主人翁意識，提高其參與民主活動的積極性和主動性。比如，寶坻區實行了以“村級民主協商議事會”為主要方式的農村基層協商民主制度，鼓勵農民群眾直接參與到村級重大事務中來，全體村民、各利益群體都有機會和渠道發表意見、提出建議，真正實現了“讓民做主”。比如，出臺了《關于組織動員社會力量參與化解信訪突出問題工作的實施意見》，引導村民參與信訪問題的解決。二是發揮好“鄉賢”的引領作用。鄉村精英人士大多受村民的尊重、關注與信任，他們的行為模式、價值觀念對村民具有較強的示范號召效應，要充分發揮精英人士的參政議政作用，鼓勵他們為“留得住鄉愁”貢獻自己的力量。比如，寶坻區周良街道在各村組建了老干部、老黨員、老模范、老教師、老軍人“五老”議事會，參與村級事務管理，取得了很好的效果。三是發揮好村規民約的教化作用。村規民約作為村民共同認可的“公約”，在鄉村治理中往往能起到很好的約束作用。比如，寶坻區部分村莊制定的《村莊街道衛生保潔制度》《花草樹木管理規定》《家庭養犬管理辦法》《村紅白事簡辦規定》等制度規定，均得到較好執行，促進了鄉村自治。四是發揮好社會組織的協同作用。農村是一個“熟人”社會，群眾性社會組織對農民有很大的影響力和號召力。要充分利用好農民合作社等社會組織扎根民間、貼近民生的特點，把它作為協助政府解決民生問題的一個有效載體，成為解決社會矛盾的“稀釋劑”和維護穩定的“減壓閥”。

總之，要通過不斷創新鄉村治理機制，努力推動實現矛盾糾紛化解好、社會治安秩序好、基層基礎建設好、鄉風文明倡導好、人民群眾口碑好的“五好”目標，促進社會更加和諧、人民更加幸福。

課題組組長：王寶雨

課題組成員：田壽濤 敖立功 楊洪躍

陳 宇

指導教師：任春峰 張 勇

責任編輯：朱 健