基本公共服務均等化與社會保障制度完善

摘 要：最低生活保障制度作為社會保障制度的重要組成部分，是統籌城鄉經濟社會發展，實現基本公共服務均等化的內容之一。本文通過對當前城鄉最低生活保障制度進行對比分析，指出該制度在實施中存在的城鄉差異，并提出對策建議，以減小甚至消除城鄉最低生活保障制度差異，實現基本公共服務的均等化和社會保障制度的完善。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；最低生活保障制度；城鄉差異

一、當前我國最低生活保障制度城鄉差異表現

1.城鄉最低生活保障制度的立法支持程度不同

1997年9月，國務院下發了“國務院關于在全國建立城鎮居民最低生活保障制度的通知”，首次明確了城鎮居民最低生活保障制度的適用范圍、保障標準、資金來源等內容。1999年，國務院頒布了《城鎮居民最低生活保障條例》，以行政法規的形式進一步明確了該制度的保障原則、保障對象，并對其申請程序、違規處罰進行了具體規定，具有較強的法律效力。

而對于農村低保制度，2007年7月國務院下發了“國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知”。該通知也成為迄今為止指導我國農村低保工作的最高文件。[1]但“通知”只是以行政指導的形式對農村低保的發展做了一些方向性、原則性的指導，并沒有形成一整套規范化、科學化的制度，強制性較差。所以現實生活中農村低保的具體工作僅依據各省、市、縣地方政府出臺的相關政策執行，隨意性很大。

2.城鄉最低生活保障制度的資金來源不同

城市低保制度的資金由縣級以上人民政府列入同級財政預算，納入專門賬戶，專款專用，按進度撥付。[2]同時，中央財政對部分地區的最低生活保障制度予以補貼。從實際情況來看，中央財政的補助在城市低保的資金中占主體地位。

而用于農村的低保資金，由縣、鄉、村集體按一定比例共同承擔，同時中央也對其給予一定補貼。但二者比較而言，一方面城市的財政實力要遠遠高于縣鄉村的經濟實力，另一方面中央對城市低保的投入力度更大，占比都在65%以上，而對于農村的投入占比則在60%左右[3]，這種投入差別則進一步加劇了基層政府的經濟負擔。

3.城鄉最低生活保障制度的保障范圍和標準不同

城市低保的保障范圍可概括為衣、食、住、教。而農村低保更多關注的是衣和食。這種規定對享受農村低保的人來說顯然有失公平。對于保障標準，城市低保經過十幾年的發展，已進入“應保盡保”的軌道，而農村低保目前仍處于“低水平、廣覆蓋”的階段。[4]農村低保的保障標準最起碼應保證農村低保對象的生活水平不低于絕對貧困線。而以目前的數據來看，2015年國家公布的貧困標準為年人均收入2300元，農村低保的標準仍低于農村扶貧標準，這使得農村低保金難以真正維系貧困人口的基本生活。

二、減小城鄉最低生活保障制度差異的對策建議

1.加快城鄉低保，尤其是農村低保的法制建設和管理體制建設

由于沒有一套相關的正式法律文件來規范低保制度的運行，這也就造成了在運行當中有些細節不能強制實施，執行力大打折扣。這對于本身就落后于城市的農村低保建設更是產生了阻礙作用，拉大了二者間的差距。所以要盡快針對低保工作進行立法，為推動統籌城鄉低保制度提供法律依據。針對當前城鄉低保間的差異和出現的問題，在制定相關法律時要對保障標準、調整標準等做出統一詳細規定，[5]對部門的分工與責任、經辦人員的工作程序要有明確安排，以減少因制度規定上的差異造成城鄉低保間的發展差異。

2.加大中央對農村地區的轉移支付力度，平衡城鄉低保資金數額

近年來，中央財政收入比重大，支出比重小，地方財政支出比重大，收入比重小。所以中央財政對地方的轉移支付能力不斷增強，在收入再分配和宏觀調控方面具有較強的優勢。因此，對于經濟欠發達的農村地區，中央財政應承擔主要責任，負責低保的大部分投入，其余由鄉鎮村進行補充。對于經濟發達的城市地區，中央政府的投入比例可以適當減小，其余由省級財政和鄉鎮按比例分擔。一方面加大對農村低保的扶持力度，另一方適當降低城市低保的資助，使二者的低保資金處于相對平衡的水平，促進二者的共同發展。

3.統籌城鄉最低生活保障制度的待遇標準

政府部門應認識到統籌城鄉低保工作的重要性，摒棄城鄉有別，城鎮優先的傳統觀念，以各地居民維持其最基本生活的物質需要為主要依據，再結合當地經濟發展水平等具體因素確定合理的城鄉統一的保障標準。同時，也可以通過保障范圍修訂保障標準。根據社會保障理論，國際上通常將一定區域內人口的5%作為低保對象。我國城市的低保線是依據6%的標準來設計實施的，結合農村地區經濟發展和農村人口占總人口的比例，6%的低保覆蓋面是一個較高的目標。[6]當前，要實現城鄉低保保障標準的統一，可以先把保障的范圍縮小一點，標準放低一點，隨著中國經濟的增長，再逐步提高覆蓋范圍，進一步縮小農村與城市低保差距，最終實現城鄉低保的統籌和保障標準的統一。

十八大報告提出“基本公共服務均等化的要求”。而要實現基本公共服務的均等化，必須不斷縮小公共服務的城鄉差距。低保制度作為公共服務的重要組成部分，雖然目前呈現城鄉間的不均衡局面，但隨著我國經濟社會的發展和政府的高度重視，這種城鄉低保制度間的差距終會消失。低保制度將在城鄉之間均衡發展，真正發揮“安全網”的作用，促進基本公共服務的均等化和社會保障制度的完善。

參考文獻：

[1]符華平.基本公共服務均等化與城鄉最低生活保障制度[J].經濟學研究，2010，（02）.

[2]謝昌君.重慶市最低生活保障制度的差異分析與統籌對策[J].決策管理，2009，（26）.

[3]顧雁越.河北省城鄉最低生活保障制度統籌發展研究[C].2015，05，09—10.

[4]顏凱.山東省城鄉最低生活保障制度統籌研究—基于公共服務均等化視角（C）.2011，10，38—39.

[5]劉恒.我國最低生活保障城鄉一體化立法研究[C].2013，04，26—27.

[6]楊宜勇，張英，顧嚴.構建城鄉統籌的最低生活保障體系[J].中國人口科學，2006，（06）.

作者簡介：

董麗銳（1994—），女，漢，河北邢臺人，河北大學，2013級勞動與社會保障本科在讀，社會保障方向。

（作者單位：河北省保定市河北大學）