政治行政二分的起源與發展

任豆豆

【摘要】伍德羅.威爾遜在《行政之研究》中首次提出將行政從政治的母體中分離出來，成為一門獨立的學科；而后古德諾進一步發展了威爾遜的政治行政二分的思想，提出政治與行政二分法，但實際上二者不僅不能完全分離，還具有緊密的聯系。本文立足于二者的研究，試圖對政治與行政二分做出比較清晰的發展脈絡。

【關鍵詞】行政學；政治；行政

考慮到政治與行政二分法對后世行政研究的重要性，對其理論淵源做一定程度的解釋是有必要的。

首先，政治與行政需要分離是德國學者斯坦因提出來的。他將國家看做是一種在一定社會條件下具有人格主體特征的有機體，所以國家具有了心理學意義上的意志和活動的對立，具體表現為憲政與行政的關系。憲法規定行政活動的輪廓，但行政的內容卻不是來自憲政，在這之后德國學者布隆赤里明確提出要對政治與行政加以區分，他認為，一個國家具有兩種活動；政治活動與行政活動，二者的區別在于：“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別事項和細微之處的活動”。古德諾在此基礎上對政治-行政二分做了系統研究，與前人不同的是，他不再將政治與行政完全分離開來，雖然這在理論上是可行的。古德諾認為，“政治與行政應以某種方式取得協調一致”，糾正了一種政府功能只存在于一個政府機構之中的誤解。同時，由于實際上的政治需要是要求政治與行政之間協調一致。

“我認為任何一門實用科學，在沒有必要了解它時，不會有人去研究它”。這是伍德羅威爾遜在《行政學研究》一文中提到的一句話。由此引出行政學研究的必要性。考慮到當時美國政府因政黨體制而產生的腐敗和低效率這一政治現實，威爾遜首次提出要將行政學作為一門科學去研究的做法并不難理解。他立足當下，對美國的政府狀況做了詳細的研究。

一、行政學研究的歷史及特殊困難的條件

隨著社會的發展，政府活動方面的困難不斷增多，并在19世紀末達到頂點。民主化程度不斷增強和民主政治的發展使得國家的職責觀念正在發生變化。而行政科學將帶來高效率的做事方法，這就是為什么要有一門行政科學的原因。

行政科學起源于法國和德國，成長于歐洲大陸。原因有三：1.在歐洲，政府不依賴于國民的同意，且長期以來處于壟斷地位，因此，它所要做的更多的工作是統治；2.想使政府保持壟斷地位的愿望使那些統治者對于發現盡可能不激怒民眾的方法深感興趣；3.壟斷者人數少，便于迅速采取各種手段，效率高。而現存的最充分發展的政治體制中，政府經歷過三個發展時期：1.絕對統治者時期，如普魯士，是行政系統于絕對統治相適應的時期；2.制定憲法廢除絕對統治者并用人民的控制取而代之的時期，如法國；3.擁有最高權力的人民在行使他們掌握權力的新憲法的保障下，著手發展行政管理的時期，如美國。公民構成具有很大的差異性，其意見和要求難以統一。

二、行政學研究的課題及目標

威爾遜認為，行政與政治不同，“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自我麻煩地去操縱行政管理機構。”行政管理更傾向于操作層面，但前提是公眾輿論應具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。因為“美國行政管理必須在一些方面都對公眾輿論有敏銳的反應。在任何情況下都必須有一支充分受過訓練的，以良好行為進行服務的官員，這顯然是一種公眾上的需要。”

三、政治行政二分法

威爾遜首次提出政治行政二分，不僅具有重大的學科理論貢獻，同時也影響了美國當時的政治現實。威爾遜提出“政治行政二分”，將行政領域同政黨完全分離開來，并在行政領域建立文官制度，選拔受過充分訓練的，以良好行為進行服務的官員，以提高行政效率。但是，威爾遜的政治行政二分并沒有考慮“如何分”的問題。而古德諾則對這一問題則做了詳細分析，他在如何實現政治與行政的協調方面做出了論述。

就二者的協調方式而言，古德諾給出了幾個措施：1、政治對行政的適度控制；具體是通過（1）法定制度達到；（2）通過法外途徑-政黨體制實現的；2、行政的適當集權，他一方面通過適當的行政集權來承認國家權力，另一方面通過將國家與地方建立起來的關系從全國政黨的專制統治下解放出來承認土地權力。另外，古德諾還強調了政黨體制對美國現實的作用。要做到立法機構對行政機構的控制和性質集權都是困難的，這就需要發揮政黨的作用。但同時這也使政黨變得強大且長期存在，為了對政黨的作為作出規范，有必要將其合法化，接受公眾監督以使其負起責任。

古德諾的政治行政二分理論不僅為當時政府的行政管理工作提供了依據，同時也促進了政治和行政學的分離，使行政學成為一門獨立的科學成為可能。保證了美國政府行政工作的有效性和穩定性。威爾遜和古德諾作為政治-行政二分理論的鼻祖，其對后世的影響是廣泛而深遠的。

但是，我們也應該看到，威爾遜和古德諾的研究是立足于美國的政治現實的，它是適用于類似美國這樣的多黨競爭的政治體治，只有在特定條件下才有其實際意義。另外，古德諾對政治與行政的關系分析只停留在理論層面，要付諸實踐，還會有很多的難題出現。