公安調解核心問題辨析

田長劍

公安機關特別是派出所經常面對各種各樣的矛盾糾紛，也經常運用到調解。由于多數民警不是法律專業出身，不太了解民事法律的基本精神，導致很多人孤立、機械地看待某些法條和個別規定，認識的誤區經常暴露于工作、學習中?；馑说拿芗m紛，必先厘清自己的認識脈絡，可公安業務的文獻資料很少論及糾紛與公安調解問題。為此，筆者進行了深入的探析。

一、 哪些糾紛公安機關可以調解

糾紛分為治安糾紛、民事糾紛。治安糾紛是指《治安管理處罰法》第九條所規定的因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，是一種輕微的治安案件;民事糾紛是指平等主體之間發生的，以民事權利義務為內容的各種爭議，包括民間糾紛、經濟糾紛。

從法律上講，治安糾紛屬于公安機關管轄，“處罰法”對其處理方式有明確的規定;民事糾紛則屬于人民調解委員會調解、仲裁委員會仲裁、人民法院民事審判的范疇。民事糾紛是一種權利義務爭議，當事人對其權利具有處分權。因此，糾紛可以通過雙方協商、退讓、妥協達成一致而化解。不斷涌現的矛盾糾紛，呼喚更多專業人員、熱心人士介入糾紛、主持調解，以修復破壞了的秩序。主持調解如月老作媒，有心皆可為，無須法律授權。《人民警察法》第二十一條第一款規定，“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助。可見，公安機關也可以且有必要參與民事糾紛調解。

公安部曾發出一個《關于嚴禁越權干預經濟糾紛的通知》，據此，有的同志認為，公安機關只能調解民間糾紛，不能調解經濟糾紛。筆者認為，這種理解過于機械。這個通知是針對公安機關替人討債，把經濟糾紛作為經濟犯罪案件來對待，對糾紛一方當事人采取偵查、關押措施而言的，并非禁止調解經濟糾紛。能化解的經濟糾紛不準民警調解，難道坐視矛盾糾紛升級嗎？需要說明的是，公安機關只能用調解的方式化解民事糾紛，不能采取其他方式。否則，就有越權之嫌。這也意味著我們并非能解決和必須解決每起民事糾紛。

二、公安機關介入民事糾紛的深度

《人民警察法》只將民警介入民事糾紛限定在“給予幫助”的層面上，深度介入會造成“種別人的地，荒自己的田”。因此，把握好介入深度尤為重要?，F在，110已深入人心，無論遇到什么事，群眾都習慣撥打這個電話。鑒于這種現狀已經形成，一般情況下，我們不妨以處警的現場調解作為介入民事糾紛的深度。既然到了現場，就做做工作;現場調解不下來的，該放手就放手，告知雙方當事人找相關部門解決。有些群眾認為打了110，民警就該負責到底，民警離開就投訴。筆者認為，只要民警進行了現場調解、告知了處理途徑，就體現了《人民警察法》所述的“幫助”，就不能再歸責于民警。

在介入深度上，不同的人有著不同的主張。由于公安機關制作的筆錄是刑事訴訟的重要證據載體，因此，很多人覺得為當事人制作筆錄收集固定民事訴訟證據才能體現“真正的幫助”。對此，筆者認為沒有必要。民事案件與刑事案件、行政案件不一樣，不由國家負舉證責任，基本的舉證規則是“誰主張，誰舉證”，公權的不當介入會給訴訟一方質疑審判的公正性提供口實。民事案件由法院直接受理，《民事訴訟法》、《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》要求當事人、證人出庭接受質詢，法庭會根據當事人的陳述制作庭審筆錄。證人確有困難（年邁、特殊崗位、交通不便、自然災害等）不能出庭，經法庭允許，才能以書面及其他方式提供證言。民警幫當事人、證人制作的筆錄在民事訴訟中根本派不上用場。

三、“調解”與“調解處理”

因民事糾紛與治安糾紛的不同，對應的公安調解也有“調解”與“調解處理”兩種方式。

調解是雙方當事人在中間人的主持下依靠意思自治協商解決糾紛的方式。調解的實質是尋求雙方愿望的平衡點，撮合雙方達成一份協議。調解必須自愿，協議必須體現雙方意愿。民警調解民事糾紛雖然是職務行為，這種調解也被稱為行政調解，但民警在調解中并沒有行使行政權力，《人民警察法》也將民警介入糾紛界定為“幫助”?？梢?，這種調解仍然是私法范疇的問題。也正因為如此，法律沒有將行政調解納入行政復議和行政訴訟的范疇。除即時履行的以外，民事糾紛經民警調解達成協議的，一般應當制作《調解協議書》?！墩{解協議書》經雙方當事人簽字即具有法律效力，無須加蓋調解機關印章。調解協議是當事人雙方權利義務達成一致的意思表示。因而，它的性質是合同。一方不履行協議，不導致協議無效，另一方可依此提起違約之訴。

調解處理是治安糾紛的民事爭議調解達成協議的前提下，對輕微違反治安管理行為的不予處罰。由于調解處理中行政權的處分直接影響行政相對人的權利、義務，因而它是公法范疇的問題。公安機關調解處理治安糾紛時，應依據調解達成的協議制作《調解書》，加蓋調解機關印章?！墩{解書》經雙方當事人簽收即具有法律效力。當事人不履行達成的協議，《調解書》失效，當事人只能就民事爭議向人民法院提起侵權之訴。協議能即時履行的，公安機關可以不制作《調解書》，但應將協議內容記入筆錄，由雙方當事人、調解主持人在筆錄上簽字或蓋章，即具有法律效力。

“調解處理”一詞早就存在于《治安管理處罰條例》中，但并沒有引起足夠的重視。區分“調解”與“調解處理”及二者對應的《調解協議書》與《調解書》意義重大。有些同志依《治安管理處罰法》（“經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟）認為“調解與處罰不能并行”，對治安案件的違法行為人作出處罰就不能對附帶民事爭議進行調解;只要是公安機關主持調解達成的協議就不是合同。筆者認為，這都是將“調解”與“調解處理”、《調解協議書》與《調解書》混為一談導致的錯誤。是“處罰”與“調解處理”不能并行，不是“處罰”與“調解”不能并行（見現行《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百六十條）;是“調解處理”治安糾紛所制作的《調解書》不具有合同性質，不是調解協議不具有合同性質。調解協議完全符合《合同法》對合同的定義，憑什么不是合同？它不是合同是什么？

四、調解存在的不足

人們對調解有著持續的熱情，但熱問題需要冷分析。調解對證據、程序的要求不高，是一種簡易、靈活、平和、模糊地化解矛盾的方式，被視為“東方經驗”。但任何事物都具有兩面性，調解也有諸多不足。一是公平上的欠缺。調解追求雙方意思的一致，但人們的性格有差異，對財富的認同感不同，人性有善與惡，氣勢有強與弱。調解的過程是雙方心理承受力較量的過程，在強與弱的對峙中，基于當事人意思自治的調解，并不能完全體現公平。有些情況下，協議簽字包含的可能是無奈。中間人對調解的引導并不能從根本上改變這種不平衡狀態。案情差不多、調解結果大相徑庭的案例不勝枚舉。二是正義上的欠缺。人們之所以相信法律，是因為法律對人們的權利、義務有明確的界定，執法機關能依此作出決斷，從而抑惡揚善、順應人們正義的追求和主張。調解所主張的妥協、諒解，雖然符合中國人“和為貴”的傳統，卻留下了法律力量彰顯不夠的缺憾。調解能減少被裁決一方與執法機關的沖突，卻往往給弱勢的一方留下無助。人們希望執法機關為弱者遮風擋雨，而調解這種方式置執法機關于作為不足、結果放任的地位，難免導致弱者的失望和正義的缺失。三是效率上的欠缺。通過訴前調解化解矛盾，的確能節省司法資源，但并不能節省社會資源。調解需要做耐心細致的思想工作，是一件既耗時又辛苦的事情。一起能快速裁決的民事、治安糾紛，調解起來可能是一個漫長的過程。因為雙方當事人都清楚，多一份堅持就可能少一份付出或多一份利益。有時做了大量的工作，調解卻還是失敗。調解達成協議后反悔的現象也時有出現。

調解并非萬能。在運用調解的時候，一是要明確調解的范圍，避免濫用調解;二是對事實不清的熱點、敏感、大是大非問題（如不清楚攙扶受傷老人是出于義還是因為撞），切忌盲目調解，以免引發炒作。