《慈善法》總則解讀舉隅

鄭功成

根據立法的慣例，《慈善法》的第一章是總則，它集中闡明本法的立法目的、適用范圍、調整范圍、應當遵循的原則、執法主體以及國家的價值導向等。對本法的解讀從總則開始。

第一條 為了發展慈善事業，弘揚慈善文化，規范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，促進社會進步，共享發展成果，制定本法。

【條文主旨】

本條是對慈善法立法宗旨的闡述。

【條文釋義】

每部法律都有其特定的立法目的，并且通常都在第一條進行明確闡述，這是立法的基本要求，也是對整部法律的意義的高度凝練。

慈善立法的首要目的，是要促進慈善事業的發展。改革開放以來，特別是上世紀90年代以來，我國慈善事業得到了新生，并不斷發展。截止2015年，在各級民政部門登記的社會組織達到60多萬個，還有一些從事公益活動的社會組織在工商部門登記，另有一些開展公益活動的所謂“草根”組織從未登記，因此，全國社會組織總數應當較民政部門的統計數據要大。這些組織開展的慈善活動涉及到扶貧濟困、救災救援、助學助醫、養老育孤以及促進教科文衛體育事業和環境保護的發展，幾乎涵蓋了整個公益領域。特別是基金會數量已達4600多個，總資產超過1000億元，年支出額超過400億元；社會捐贈從2006年不足100億元增長到目前的1000億元左右。經常參與公益服務的志愿者達到6500多萬人。這些數據確實反映了我國慈善事業在發展，但相對于整個社會對慈善事業的需要，以及伴隨國家經濟發展所蘊含的日益巨大的潛力，慈善事業在總體上又顯得發展滯后。一方面，公眾對現代慈善的認知有限，慈善組織的數量與規模有限，慈善資源的動員能力薄弱，支持慈善事業發展的制度環境還面臨著諸多障礙，等等。另一方面，整個社會對慈善的關注度在持續提升，公眾參與慈善的熱情在持續高漲，國家亦需要充分利用慈善事業更好地促進社會和諧與文明進步，法定社會保障制度亦需要民間慈善事業助力并有機融合，而社會財富在高速積累，有能力幫助他人并愿意回饋社會的人越來越多。所有這些，均表明必須通過立法來構造有利于慈善事業發展的制度環境，促進慈善事業健康持續發展。

為了促進慈善事業發展，必須弘揚慈善文化，規范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益。其一，弘揚慈善文化構成了發展慈善事業的思想基礎與道德基礎，也是營造有利于慈善事業發展的社會氛圍并引領社會成員存心向善的有效舉措。本法第八十八條、第九十一條等即是對弘揚慈善文化應當采取的行動的具體規定。其二，發展慈善事業必須規范慈善活動。只有為慈善活動提供明確的法律依據，才能避免魚龍混雜、泥沙俱下，才能堵塞不法之徒假借慈善之外行違法之事，才能保護合法的慈善活動有一個健康的發展環境，因此，將慈善活動納入到有序的法制軌道上是發展慈善事業的必由之路。本法共十二章共一百一十二條組成，即是對慈善活動和與慈善活動有關的活動的全面規范，包括慈善組織的設立及運行，慈善募捐的開展，慈善捐贈的進行，慈善信托的設置，慈善財產的管理與使用，慈善服務的提供，慈善組織與慈善活動的信息公開，國家對慈善事業的促進政策，政府對慈善的監督管理，以及對慈善領域違法行為的法律責任的追究等，這些規范為慈善活動的順利開展提供了法律依據，既能夠有效保障合法的慈善活動，又可以懲治慈善領域中的失范行為。其三，法律要保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，切實解除這些參與者的后顧之憂。在當代社會，慈善事業既是具有道德色彩的社會建設，也是社會分工發達背景下的社會事業，它需要慈善組織來推動，需要捐贈人、志愿者、受益人的廣泛參與。如果這些參與主體的合法權益得不到有效保障，慈善事業將推動組織依托和人力、物力、財力的支撐，也將失去群眾基礎。因此，本法必須為這些參與慈善事業的主體提供應有的法律保障。在本法的規范中，有許多法條體現了這一精神。例如，賦予慈善組織可以直接登記的獨立法人地位，強調捐贈自愿并尊重捐贈人的意愿，明確規定志愿者、受益人的人格尊嚴與隱私受本法保護等，即是對這些參與主體合法權益的維護。

最終目的是要促進社會進步，實現共享發展成果。一方面，社會進步是人類社會由低級向高級合乎規律的前進運動，既包括物質文明也包括精神文明的進步和發展，社會文明程度和道德風尚都是衡量社會進步的重要標準。慈善事業的發達程度，構成了推動社會進步的的有益力量，同時也構成了社會文明的重要方面，一個人心向善、大眾行善和團結友愛的社會，必定是文明的社會、進步的社會，是值得我們追求的社會。另一方面，讓全體人民共享發展成果是現代社會的正義要求，也是文明與進步的客觀標志，而實現共享主要有二條途徑：一是通過法定的社會保障制度安排強制性地實現共享，如社會保險強制雇主要分擔勞動者的養老保險、醫療保險等的繳費義務，社會救助實際上建立在強制性的稅收制度安排下讓富人多繳稅、窮人多受益的制度安排，等等；一是通過發展自愿性的慈善事業實現共享，如富人捐獻自己的財產來援助有需要的困難群體，志愿者奉獻自己的時間與精力來提供公益服務，等等，實際上都是與人共享。因此，慈善事業也是共享發展成果的重要途徑。需要指出的是，“沒有共享理念的支撐，既不會有現代社會保障制度，也不會有自愿性的慈善事業。”因此，發展慈善事業還需要樹立共享的理念。

第二條 自然人、法人和其他組織開展慈善活動以及與慈善有關的活動，適用本法。其他法律有特別規定的，依照其規定。

【條文主旨】

本條是關于慈善法適用范圍的規定。

【條文釋義】

每部法律均應當有明確的適用范圍，慈善法也不例外。

本條規定的法律適用范圍，是發生在中華人民共和國境內的所有的慈善活動以及與慈善有關的活動。在此，法律突出強調的是慈善活動這一行為，開展慈善活動的主體包括自然人、法人和其他組織，換言之，任何組織與個人開展慈善活動均要受到本法規制。而本條中的慈善活動，系本法第三條明確界定的公益活動，凡是列入本法第三條中的公益活動均是法律認可的慈善活動，均受本法規制。

本條的第二層含義是其他法律有特別規定的，依照其規定。在此，慈善法雖然是慈善領域的基本法與綜合立法，但并不意味著能夠適用所有的慈善活動以及與慈善有關的活動，如果別的法律有特別規定，可以視為特別法，按照特別法優于一般法的原則，當然可以優先適用特別法。

在立法過程中，法律草案起草階段就考慮到了本法與相關法律的關系。我們課題組在2014年6月3日即向慈善法草案起草領導小組提交了《慈善事業法與相關立法的關系及處理》專題研究報告，報告明確提出了對慈善法與《公益事業捐贈法》、《紅十字會法》、《信托法》、《民法通則》、《合同法》、《物權法》、《行政許可法》、《政府采購法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》等法律的關系處理意見。這一專題報告中的意見在立法中得到了相應的體現。

2015年8月，在《慈善法（草案）》正式提交全國人大常委會審議前，又應法律起草領導小組負責人的要求，提交了《關于如何處理<慈善法>與<紅十字會法>關系的意見》，明確提出不宜在本法中提到紅十字會，因為紅十字會是人道組織而非純粹的慈善組織，紅十字會有一些特殊職能與職責是其他慈善組織所沒有的，其組織與行為應當由專門的《紅十字會法》來規制；同時主張，紅十字會組織在開展慈善活動及與慈善活動有關的活動時，只要《紅十字會法》中沒有明確規定的，仍然應當適用本法。這一意見在本法中得到了體現。

【案例】紅十字會組織與《紅十字會法》

1993年10月31日第八屆全國人大常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國紅十字會法》對紅十字會的職責、業務與接受捐贈情況做了特別規定。其中，該法第五條規定：人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責，并對其活動進行監督；紅十字會協助人民政府開展與其職責有關的活動。第十三條規定：紅十字會有權處分其接受的救助物資；在處分捐贈款物時，應當尊重捐贈者的意愿。第二十條規定：紅十字會經費的主要來源：（一）紅十字會會員繳納的會費；（二）接受國內外組織和個人捐贈的款物；（三）動產和不動產的收入；（四）人民政府的撥款。第二十一條規定：國家對紅十字會興辦的與其宗旨相符的社會福利事業給予扶持。第二十二條規定：紅十字會為開展救助工作，可以進行募捐活動。第二十三條規定：紅十字會接受用于救助和公益事業的捐贈物資，按照國家有關規定享受減稅、免稅的優惠待遇。

根據這些法律條款的規定，紅十字會可以依《紅十字會法》自動取得公開募捐權；人民政府有責任與義務對紅十字會給予支持和資助，即政府對紅十字會的財政撥款屬于法定責任，與此相對應，紅十字會獲得政府財政撥款是一種法定權益，這種權益的行使當然是以紅十字會協助人民政府開展與其職責有關的活動為條件的。

不過，《紅十字會法》沒有規定的，同樣應當適用本法。例如，紅十字會在開展公開募捐等慈善活動以及與慈善相關的活動時，若存在著強行攤派等行為，亦應當依照本法規定進行處理。同時，紅十字會對獲得的捐贈收入及其支出亦應當遵循信息公開的規制。

從上述分析可見，本法與《紅十字會法》其實是并行關系，當《紅十字會法》中在規定的，紅十字會優先照此實施；當《紅十字會法》中沒有規定的，紅十字會也應當遵守本法的規定。需要指出的是，《紅十字會》已經列入了第十二屆全國人大常委會的修法規劃，目前正在由全國人大教科文衛委員會牽頭組織法律修正案的起草工作，該法修訂后將對紅十字會及其活動如何規制還有待觀察。