再論“國家—民族”理論

張繼焦++柴玲++陳楠++殷鵬

【摘 要】本文基于國家治理的理論，從中央與地方政府（民族地區）關系的角度，進一步論述了國家—民族關系。國家治理的理論是深化認識國家—民族關系的重要基礎；中央對民族地區的財政轉移支付，是國家—民族關系的重要機制；項目則是中央處理國家—民族關系，促進民族地區發展的重要措施。國家通過財政支付和項目制，促進了民族地區經濟發展和社會穩定，體現國家對民族地區的有效治理。

【關鍵詞】國家治理；財政轉移支付；項目制；國家—民族

【作 者】張繼焦，中國社會科學院民族學與人類學研究所民族社會研究室主任、研究員，北京，100081；柴玲，中央民族大學民族學與社會學學院講師、博士，北京，100081；陳楠，中央財經大學社會學系研究生，北京，100081；殷鵬，人民日報社理論部編輯，北京，100733

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）02 - 0029 - 007

一、導 言

國家與民族的關系是現代國家建設的一個重要議題，它直接影響到民族政策的制定與實施，對于國家的穩定和民族地區的發展有著重大的影響。民族事務作為國家公共事務與政治管理的一項重要內容，是國家治理體系中重要的組成部分。在推進國家治理體系和治理能力現代化建設的進程中，如何擺正國家與民族的關系，這是中國民族理論和民族政策的基本出發點和立足點。為此，筆者通過梳理近代西方和現代中國形成的民族理論，于2015年在《廣西民族研究》第4期發表了一篇論文——《換一個角度看民族理論：從“民族—國家”到“國家—民族”的理論轉型》（簡稱《換一個角度看民族理論》）。該文創新性地提出在民族理論要找回“國家”的角色，要充分體現“國家—民族”關系中國家的主導地位。文章并提出“國家—民族”之間自上而下的“傘式”是通過從中央到地方的一系列制度化的行政管理體制和實際運作機制來實現的，在權力分配和資源配置上具有很強的解釋力，與中國的歷史傳統也有很深的契合。[1 ]

文章刊發之后，引起了政府和學界各方的關注和討論。既有國家民委相關領導的重視，也有民族學領域內學者的支持，當然面臨著各種質疑和商榷。《換一個角度看民族理論》文章寫作有兩個重要背景：一是十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”；二是第四次中央民族工作會議的召開，新一屆中央領導集體第一次全面、系統部署民族工作。堅定不移地走中國特色解決民族問題的正確道路，開拓創新，這是習近平總書記報告中深刻闡釋的重大政治原則。[2 ]

在新的歷史背景之下，我國的民族理論需要有新思想、新思路和新舉措來回應。為此，我們在《換一個角度看民族理論》一文的基礎上，有必要從國家治理角度進一步闡述和深化“國家—民族”的理論。本文將從國家治理的角度，以中央對民族地區的財政轉移支付和項目制治理模式為切入點，在國家與地方的關系、國家與民族地區的關系上進行更加深入的探討，進而說明國家在民族地區治理中是如何發揮其主導地位的。我們研究意義在于，在國家治理理論的指導下創新民族理論，全面梳理“國家—民族”之間的多層關系，能夠進一步促進民族事務治理體系和治理能力的研究，對于深入貫徹理解和貫徹中央精神，推動民族政策設計與時俱進、更好地解決民族問題都具有重要意義。

二、國家治理視角：中央與民族地區的關系

在中國傳統政治思想中，國家治理通常是指統治者的“治國理政”，其基本含義是統治者治理國家和處理政務，[3 ]強調賢德的君主要保證社會的穩定與太平。中國古代的邊疆與中央關系、少數民族與主體民族關系，是一種“邊疆服從中央的主權權威，中央承擔起邊疆安全與發展的道德責任”的儒家式政治倫理原則。在中央政府與民族地區的關系、各級地方政府與當地各民族的關系上，中國呈現出“統一多民族”的社會結構特征。近代中國是在“大一統”的基礎上向現代國家轉型的，其取向不是要摧毀大一統的國家結構，而是要以新的現代制度體系替代傳統的制度體系，實現國家整體轉型與現代化發展。[4 ]17-62

在建立現代國家制度的頂層設計中擺正民族與國家的關系，是中國民族理論和民族政策的基本點。國家是民族產生的前提，是各民族人民的命運共同體。中國社會經濟結構的主要特征之一是“傘式”社會，這一特征也體現在民族與國家的關系之中。[1 ]傘式關系是用于觀察“官方”主導的資源配置和經濟社會發展的重要概念工具。影響少數民族地區資源配置和經濟社會發展不只“政府”這只看得見的手和“市場”這只看不見的手，中央和少數民族地區之間的“庇護”關系，也是一種特殊的資源配置形式（另一只看不見的手）。并且，這種“庇護”與“被庇護”的傘式關系，在不同的歷史時期都有著不同的表現。這也有助于我們理解中國的政府扮演了比成熟的市場經濟之下的政府更多的、更積極的角色。[5 ]

基于國家治理體系和治理能力現代化建設的民族工作頂層設計，愿景是實現各民族的真正平等，目標是中華民族偉大復興，路徑是民族區域自治。民族區域自治制度強調少數民族聚居地區要以聚居的主體民族為主體管理地區事務，維護少數民族權益，促進地區發展；中央政府有責任積極幫助和保障少數民族地區的文化與發展。[6 ]民族工作是國家治理體系和治理能力的有機組成部分。民族工作關系黨和國家全局，涉及社會各個領域，如何在全面深化改革進程中增強其系統性、體現其整體性、實現其協同性，是完善國家治理體系、增強國家治理能力、提升國家治理水平的重要方面。

第四次中央民族工作會議提出“黨委領導、政府負責、有關部門協同配合、全社會通力合作的民族工作格局”。其中，“黨政”作為國家治理的核心力量，是我國政治體制的最大特色與制度性優勢。在民族事務社會治理的主體上，要充分發揮“黨政”已有的社會治理網絡，完善黨的基層組織與各種群眾性的社會團體。通過政府所擁有的資源分配能力，培育和扶持各種社會性與民間性組織的發育與發展，吸納各種民族性、宗教性組織社團，動員社區力量、非政府組織、社會大眾，共同參與民族事務的社會治理。[7 ]

我們“國家—民族”民族理論所強調的正是，國家的主導地位，而民族則是從屬于國家。中央與民族地區和少數民族的自上而下關系，是通過從中央到地方的“官本位”分級管理、屬地管理和分類管理等一系列制度化的運作機制來實現的。[1 ]黨和政府作為國家治理的主體，在民族事務治理過程中發揮主導作用。各項區域發展政策與民族發展政策的制定與實施，無一不有國家力量的強力推動，而且全局性民族工作的統籌規劃，往往通過中央民族工作會議這種最高級別的工作機制來實現。

為此，在“國家—民族”理論視角之下，中央要明確政府職能定位，轉變政府職能，完善差別化支持政策，強化資源再分配能力。要發揮好中央、發達地區、民族地區三個積極性，對邊疆地區、貧困地區、生態保護區實行差別化的區域政策，優化財政轉移支付和對口支援機制，以民族地區、基層特別是農牧區為重點實施對象。政府通過在基礎設施建設、產業結構調整、市場發育與規范運行、城鎮化建設、扶貧攻堅、基本公共服務供給、生態環境保護等領域發揮職能，從而解決地區之間、群體之間、經濟與社會、生態之間諸多領域發展不平衡問題。

2014 年11月，中央候補委員、中國社會科學院副院長、學部委員李培林在“2014 年中國社會科學論壇：民族地區社會治理”國際會議上指出：十八大以來，中國政府提出了構建“現代國家治理體系”的重大發展目標。中國是一個多民族國家，民族地區的社會治理是構建“現代國家治理體系”的重要組成部分。民族地區社會治理是中國現代國家治理體系的重要組成部分。審視民族地區的社會治理，不能離開中國社會的整體大背景。穩定和發展是相輔相成的。民族地區的社會治理已成為我國政府尤其是民族地區各級政府關注的重要內容之一。[8 ]黨的十八大以來，習近平總書記的系列重要講話包含了治國理政的新觀點、新思想和新論斷，特別是在推進國家治理體系和治理能力現代化的頂層設計上，成就了中國特色社會主義的道路自信、理論自信和制度自信。對于當代中國而言，作為統一的多民族的社會主義國家，民族地區的社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化過程中一個富有特色的重要組成部分。從國家治理邏輯的歷史線索來看，任何一種社會治理方式都不可能在形成之后就一勞永逸，在其發展的不同階段總要面臨各種各樣的制度挑戰。[9 ]

從社會管理到社會治理的轉變是我黨在理論創新上的又一次與時俱進，中國已悄然進入了“治理時代”。在經濟社會大轉型的今天，民族地區社會治理亟待創新。[10 ]周玉琴從國家治理視角出發探索民族地區社會秩序和諧穩定的實現路徑：一是加速發展民族地區經濟，以協調民族利益，實現民族地區資源共享；二是完善制度體系，優化民族政治環境；三是從管理走向服務，提升民族地區政府服務能力；四是尊重文化多元化，構建民族認同之上統一的中華文化的認同；五是建立預警機制，防止敵對勢力破壞活動。[11 ]肖應明則從“四個全面”戰略布局著眼探析了當今民族地區創新社會治理的路徑。“四個全面”的提出是創新社會治理這項工程“整體理念”的具體化，通過推進“四個全面”戰略布局來創新民族地區的社會治理，使更加有效地解決我國民族問題成為現實和可能，使我國民族地區的社會治理具備系統性、整體性和協同性的特征。[9 ]李珍剛指出，促進民族地區公共事物治理能力不斷提升，要形成適合民族地區的公共事物治理模式，許多公共事務已經不再是民族性公共事務，已經成為區域性公共事務，需要跨越族際進行全面治理。民族地區各級政府需要在國家公共事務治理的普遍性方案上，發揮民族地區公共事務治理主題的創造性和活力。這一觀點，不僅適用于民族地區的公共事務治理，也為民族地區社會治理提供了新思路。[12 ]

三、中央財政轉移支付與民族地區治理

財政轉移支付是以中央政府與地方政府之間或上下級政府之間存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。[13 ]新中國建立后，財政制度經歷了比較復雜的變遷過程，中央和地方政府間的分配關系也隨之發生變化。其中，1994年的財稅體制改革，即分稅制的出臺和實施影響最為深遠。[14 ]分稅制直接影響中央和地方的財力分配，并使得中央政府在中央—地方關系中保持強勁的支配能力。中央對地方開始實施大量的轉移支付補助以彌補地方的支出缺口。[15 ]

財政分權體制下的多民族國家一般都實行針對民族地區的財政轉移支付政策，希望借此緩和民族矛盾。例如，加拿大、澳大利亞、德國和美國等國家，通過撥款援助計劃或一般性轉移支付等手段，照顧和扶持少數民族居民集中居住的地區。[16 ]通過特殊的財政政策，幫助發展民族地區的經濟、社會和文化事業，逐步縮小與發達地區的差異，是我國社會主義民族政策的重要內容。[17 ]《中華人民共和國民族區域自治法》第62條規定，“隨著國民經濟的發展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經濟發展和社會進步，逐步縮小與發達地區的差距。

我國的少數民族自治地區包括廣西、內蒙古、寧夏、西藏、新疆5個自治區、30個自治州以及120個自治縣（旗），共155個民族自治地方。少數民族地區一直以來受到自然環境、文化阻隔以及歷史傳統等因素的影響，經濟發展水平與全國平均水平相比，尤其是與發達地區相比，存在著巨大的差距。如圖1所示，少數民族地區的財政收入基本上一直低于財政支出，處于入不敷出的狀態。民族地區財政優惠政策可以分為三個階段：第一階段是1950—1980年，為實現民族地區財政“收支平衡，略有結余”；第二階段是1981—1993年，國家對民族地區實行遞增補助的財政體制，補助額每年比上年增長10%。在前兩個階段，少數民族地區收支差額變動幅度小，增加緩慢。這一時期，由于民族地區的收支缺口較小，國家雖然采取了一定的財政優惠政策，但財政支持力度有限。第三階段是1994年至今，實施“分稅制”的財稅體制，除一般性轉移支付和專項轉移支付外，還有民族優惠政策轉移支付和其他財政補助方式。[18 ] [19 ]我們可以看到自1993年開始，民族地區的財政收支缺口明顯拉大，進入21世紀后，民族財政缺口進入了一個穩定的高速增長階段。這說明民族地區的財政狀況和國家的財政優惠政策是一個雙向互動的關系，互為因果，彼此促進。一方面，根據少數民族地區的實際財政情況的變動，國家會及時出臺新的政策加以支持；另一方面，由于國家加大了對少數民族地區的財政支持，有力地提高了少數民族地區改善公共服務狀況的能力，財政支出大幅增加。

在現行財政轉移支付政策架構中，對民族地區的特殊照顧或政策傾斜主要體現在以下幾個方面：一是保留原體制性補貼和撥款。1994年，國家實施以分稅制為主的財政管理體制改革，原有對少數民族地區的補助和專項撥款政策全都保留下來。二是在一般性轉移支付中，對民族地區給予優惠。現行的一般性轉移支付資金分配，堅持公平、規范、透明、合理的原則，主要參照按客觀因素計算的各地標準財政收入和標準財政支出的差額，并按照轉移支付系數確定補助金額，財政越困難的地區，補助越高。三是實行特殊的“民族地區轉移支付”。為配合西部大開發戰略的實施，支持民族地區發展，國務院決定，從2000年起實施“民族地區轉移支付”制度，轉移支付范圍包括民族省區和民族自治州。

2006年起，中央政府又將非民族省區及非民族自治州管轄的民族自治縣納入轉移支付范圍，實現了對所有少數民族地區的全覆蓋，并建立了民族地區轉移支付資金穩定增長機制。2000年至2013年，中央財政累計下達民族地區轉移支付總額為2853億元。① 2013年，在均衡性轉移支付向民族地區傾斜的基礎上，中央財政安排民族地區轉移支付464億元，比2012年增長10.5%。② 2014年，中央財政對民族地區轉移支付520億元，比2013年增長12.1%，轉移支付的規模逐年增大。③

民族地區財政自給能力相對低下，直到目前，仍有一半以上的財政支出靠國家的轉移支付來實現。隨著中央對少數民族地區轉移支付的投入規模逐年增加，轉移支付額在少數民族地區財政支出中所占的比重卻下降了。我們在少數民族八省區都能看到，盡管有個別的反彈現象，轉移支付在財政支出中所占比重依然呈下降趨勢，這說明民族地區的財政收入狀況不斷好轉，自給能力逐步提高，對國家財政的依賴性逐漸在降低。總而言之，轉移支付制度是中央支持民族地區社會經濟和公共服務發展的有力舉措。

就轉移支付而言，民族八省區之間存在一定的差異。從對轉移支付的依賴程度上看，西藏自治區是八個省區中對國家轉移支付最依賴的地區，青海省次之，內蒙古自治區和云南省對轉移支付依賴程度較低，其余省區依賴程度相近。2007—2011年，國家轉移支付基本覆蓋了西藏的財政支出需求。近幾年，西藏經濟發展有所起色，轉移支付在財政支出中的比重有了明顯的下降。從轉移支付占財政支出比重的變動幅度上看，寧夏是轉移支付所占比重下降得最多的地區，2013年較2007年下降了21.95%，說明該地區在財政支付轉移的支持下已經具備了一定的自我發展能力。相比之下，新疆轉移支付占財政支出比重變化幅度較小，2013年較2007年下降了8.97%，一方面是因為地區的經濟活力還沒有得到有效地激發，另一方面與當地的社會環境不穩定有著直接關系。

四、項目制與民族地區治理

項目制是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式，它打破了縱向的層級性安排和橫向的區域性安排，為完成一個專門的預期事務目標而將常規組織中的各種要素加以重新組合。[20 ]20世紀90年代中期實行分稅制以來，中央財政收入大規模擴張，在中央掌握前所未有的大量財政資金的現實下，“項目制”成為中央進行財政“轉移支付”的主要手段，通過中央部、委、辦的“發包”和招標，用項目獎勵引導地方政府投入相應的“配套資金”來推動政策實施，已經成為中央借以調動地方政府執行中央設定目標積極性的最主要手段。[21 ]

項目制在制度設計上遵循技術化治理的思路，嚴格按照以條線為主的事本主義治理手段，它以程序化管理和目標績效考核來進行，以期達到提高反哺資金使用效率的目的。[22 ]另一方面，項目制具備比較完善的項目生成過程和運行體系，激發了科層制體系的活力，能夠集中力量辦大事，相對于科層制體系中資源比較分散的特征具有明顯優勢。[23 ]

在“項目制”執行過程中，專項轉移支付占有較大的比例。通過專項經費對民族地區的經濟社會發展提供支持和幫助，是國家的大政策之一。國家對少數民族地區的項目支持涵蓋了社會生活的方方面面，在扶持民族地區產業發展的同時，集中解決民族地區的貧困、教育、生態環境和文化傳承等方面的問題。

國家把開發優勢資源，發展現代工業，作為支持少數民族和民族地區加快發展的重大舉措。在“一五”計劃期間，國家把156個大型建設項目中的40個項目安排在了民族地區，如內蒙古包頭鋼鐵基地、新疆克拉瑪依油田、云南個舊錫業公司等。在20世紀60年代，國家把沿海和內地的一批大型工業企業搬遷到民族地區，為民族地區發展現代工業奠定了基礎。2000年實施西部大開發戰略以來，國家把支持少數民族和民族地區加快發展作為西部大開發的首要任務。目前，5個自治區、30 個自治州、120個自治縣全部納入西部大開發范圍或者參照享受西部大開發的有關優惠政策。2013年，國家深入貫徹落實“十二五”扶持人口較少民族發展、興邊富民行動和少數民族事業三個國家級專項規劃，繼續加大對少數民族和民族地區的專項扶持力度，安排扶持人口較少民族發展專項資金14.5億元、興邊富民行動專項資金27.9億元、少數民族特色村寨保護專項資金4億元，分別比2012年增長13.1%、50%和53.8%。2014年9月，國務院總理李克強在中央民族工作會議上指出，要支持重大產業項目向民族地區優先布局，進一步完善資源開發利益分配機制，使民族地區切實從中受益，提升民族地區產業發展綜合能力。民族地區許多產業處于起步階段，需要“扶上馬、送一程”。

在貧困問題上，國家把貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區作為扶貧開發的重點，中央財政扶貧資金的分配向這些地區傾斜。1990年至今，國家先后采取了設立“少數民族貧困地區溫飽基金”，實施《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發綱要》，制定《少數民族事業“十一五”規劃》，規劃建設11項重點工程等一系列措施來解決少數民族和民族地區的貧困問題。2001—2006年，中央財政補助地方扶貧資金667.5億元，分配給東、中、西部的比例分別為2.1%、35.5%、62.4%。同時，為了加強對少數民族扶貧工作的支持力度，中央財政還設立了少數民族發展專項資金，主要用于支持少數民族地區改善生產生活條件和發展生產。據統計，2001—2006年，中央財政補助地方少數民族發展專項資金為26.9億元，而2014年，中央財政撥付少數民族的發展資金就達到了40.59億元，增幅巨大。經過不懈努力，民族地區的貧困人口已由1985年的4000多萬人減少到2014年的2205萬人。

在民族地區的教育問題上，中央和地方政府先后投入4000多億元，實施學前教育三年行動計劃、薄弱學校改造等系列重大工程項目，初步實現了優質教育資源的共建共享。近年來，通過實施教育部直屬師范大學免費師范生教育、“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”和“農村學校教育碩士師資培養計劃”等項目，廣大民族地區迎來了17.7萬名有志投身教育事業的優秀教師；通過實施“農村中小學教師新課程網絡培訓項目”“援助西藏教師培訓計劃”“援助新疆教師培訓計劃”“援助邊境民族地區中小學骨干教師培訓項目”和“中小學教師國家級培訓計劃”等培訓項目，民族地區140萬人次的教師獲得了有效素質提升。① 2015年8月，國務院作出加快發展民族教育的決定，進一步推進民族地區的教育事業。

此外，國家還將民族地區納入天保工程、退耕還林工程等林業重點工程的實施范圍，對民族地區重點公益林管護安排了中央財政森林生態效益補償基金。2009年至2012年，國家民委與財政部在少數民族特色村寨保護與發展項目共投入資金2.7億元，在全國28個省 （區、市）的370個村寨開展試點，并且取得了顯著的成效。2014年，中央財政對少數民族特色村寨保護與發展工程的專項補助資金達到4.9億元，重點支持少數民族地區的文化傳承與保護工作。

五、總 結

總之，就國家和民族的關系而言，在探討民族地區和少數民族發展中，我們需要找回“國家”，并在民族理論中給予“國家”居于民族之上的位置。新中國成立60多年來，黨的民族理論和方針政策是正確的，中國特色解決民族問題的道路是正確的。第一，中央財政轉移支付對于彌補民族自治地方的財政收支缺口起了決定性的作用，是保證民族自治地方平衡財政收支的基本途徑。第二，中央政府給予民族地區優惠傾斜政策，加大了對民族自治地方公共服務事業的財政轉移支付的力度，有效地幫助自治地方政府改善了公共服務的狀況。第三，國家的優惠政策保障了中央一系列重大政策在民族地區的貫徹實施，保證了民族地區的和諧穩定。這對于緩解社會矛盾，改善民族關系，使少數民族干部群眾共享發展的成果，增強民族的凝聚力，構建和諧社會具有重大意義。

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A FURTHER DISCUSSION ON THE THEORY OF

STATE-NATIONRELATIONS

Zhang Jijiao， Chai Ling， Chen Nan， Yin Peng

Abstract： Based on the theory of state governance， this paper further discusses state- nationrelations from the perspective of the central and local governmentrelations. The authors hold that the theory of state governance lays the basis for further understanding the state- nationrelations in two ways. The first one is financial transfer payment，an important mechanism，from the central government to ethnic minorityareas. The second one is the project system， which is a key measure for the central government to promote regional development in minorityareas. Both the financial transfer payment and project system that the Chinese state promotes the economic development and social stability in minority areas reflect the effective governance of the state over the minority areas.

Keywords： state governance； financial transfer payment； project system； state-nationrelations

﹝責任編輯：陳家柳﹞