PPP模式亟待政府“用兵有道”

文 《法人》見習記者 羊朵

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PPP模式亟待政府“用兵有道”

文 《法人》見習記者 羊朵

推廣應用PPP不是簡單的項目融資，既涉及理念的轉變、體制機制的變革，還面臨優化法律環境等一系列規范化問題

在過去的兩年多中，中國各級政府在推動PPP模式（Public Private Partnership，即政府與社會資本合作模式）所投入的精力有目共睹。在經濟持續下行的大背景下，這一模式在2016年所被寄予的期望有增無減。

隨著政策障礙的逐步破除，PPP模式的“政策窗口期”漸漸度過，越來越多的項目進入啟動實施階段，一系列后續問題凸顯的考驗隨之而來。在年初的中國PPP百人沙龍首屆高峰論壇上，財政部金融司司長孫曉霞就表示，PPP模式只是“萬里長征的第一步”，推廣應用PPP不是簡單的項目融資，既涉及理念的轉變、體制機制的變革，以后還面臨優化法律環境等一系列規范化問題。

不過，政府并非PPP項目中唯一的參與方。PPP項目由于其天然的項目特殊性，在運作體系中參與方諸多，包括社會資本方、融資方、專業機構、承包商等在內的各方都存在著許多不可控因素，各個國家在實踐過程中也都遭遇到由此引發的問題。置身于PPP項目參與各方之中，政府如何尋找角色定位以及發揮功能成為課題。

“政府部門也在積極參加各種培訓，來惡補PPP專業知識，但是需要花費大量的精力和時間。”伯昂（北京）咨詢有限責任公司董事長崔麗君告訴《法人》記者，這將是一個漫長的學習過程，也并非政府管理機構所擅長與亟須。

由此看來，如何協調和調動各方機構的積極性，運用和管理好專業機構來幫助項目落地，找到切實可行的“用兵之道”才是政府需要建設的能力。

“落地難”有所改觀

4月25日，財政部PPP中心通過媒體發布了PPP綜合信息平臺項目庫季報。季報中顯示，截至2016年3月31日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目7721個，總投資87802.47億元。而在財政部發布兩批示范項目中，處于采購和執行階段的示范項目分別占18%和32%。

“也就是說財政部示范項目的近期可簽約率近期內有望達到50%。”普華永道企業融資與并購部業務總監陸遙據相關數據告訴《法人》記者，相比于2015年不足20%的簽約率，目前的PPP項目“落地”情況已經有了很大改觀。

總體來說，納入示范項目庫的簽約率較高，比如納入財政部和省級示范項目庫的，達到了37%。而從市場反應看，可以看到越來越多的項目開始進入公開的篩選投資人階段。

陸遙對率先啟動實施的PPP項目進行了總結，他認為這些項目有著相類似的特點：“一是項目，準備充分已經簽約落地的PPP項目從項目發起大都經過了1年甚至更長時間的準備，其中政府、投資者做了大量前期工作和實踐摸索，現在落地大都是水到渠成；二是行業分布明顯，大都分布在生態環保、市政工程和交通等領域，這些都是PPP運用較為成熟，政策邊界比較清晰的領域。” 在他看來，PPP項目的推動因素來自政策逐漸清晰化、項目的質量改善和融資環境改善的共同作用。

不過，伴隨著相對樂觀的整體發展情況，各省級平臺庫里的PPP項目簽約率較低，區域也不平衡的現象難以忽視。根據有關數據顯示，目前各省級平臺庫中，超過5%簽約率的僅有5個。而具體到PPP項目推進層面，熱點行業領域的差異、區域冷熱的差異、項目履行效果的差異將會長期存在。

“以往大家更關注簽約或者項目的落地。”崔麗君指出，政府管理能力的建設其實影響到了PPP的落地，而在建成落地的過程中會暴露出眾多問題，反過來看，都有可能是政府管理能力在影響落地。

不可或缺的專業機構

在亞洲開發銀行2011年委托的一項關于PPP模式在基礎設施領域運用環境的研究中，對包括中國在內的12亞太地區發展中國家和地區以及4個標桿國家進行了國際比較。在衡量基礎設施PPP項目長期可持續性的六項能力指標中，中國在與公共部門能力相關的指標排名靠后。

“政府在PPP項目中存在能力與社會資本不對等的現象。” 陸遙告訴《法人》記者，在實踐領域，為配合政府PPP能力建設，經驗豐富的專業服務機構從項目識別和準備階段即介入，協助政府完成財政承受能力評價、物有所值論證、架構設計、實施方案編制、PPP采購等工作，協助政府解決PPP推進過程中的問題。

對此，崔麗君也有同樣的感受，中國政府與其他新興市場國家一樣面臨著同一個問題，就是在接受、學習PPP模式時，對于相關的基礎知識尚未完全過關。

目前的現實情況是，由于PPP模式在國內的發展剛剛起步，實踐中缺乏充足的案例和數據積累，再加之地區差異、項目環境的不同，對地方政府而言，普遍缺乏成熟的PPP項目政府管理經驗，也無法有針對性地進行PPP政府管理能力建設。

從PPP模式知識培訓的風生水起不難看出各地政府在提升知識架構上的努力。而在崔麗君看來，相對于PPP知識培訓，政府部門與擁有專業PPP知識與經驗的人員進行溝通，不僅能快速了解PPP的相關知識，而且能準確地獲取PPP項目的重點和難點。

“隨著PPP相關政策逐步落地，PPP項目實施經驗累積，地方政府也會逐漸構建與PPP項目經驗相稱的公共部門PPP管理能力，推動PPP項目的蓬勃發展。”陸遙同時強調，政府通過聘請第三方專業機構，用專業的咨詢服務去補齊專業能力的不足，不僅不會影響PPP項目的執行，反而將從專業性上更好的豐富PPP項目的實踐，提高項目推進效率。

專業機構的“喜與憂”

“在PPP項目中，政府越來越認可和重視顧問咨詢機構的作用，但也確實能感受到有些不知道怎么管。”北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥向《法人》記者坦言，政府目前還處于學習時期，處理得好壞也都屬正常。

對于第三方專業機構的使用，中國政府部門一直以來都在不斷摸索之中。崔麗君指出，“目前PPP項目中所涉及的專業領域，市場中的專業機構其實都可以覆蓋，也是符合市場資源自由配置的” 。

而依據普華永道的業務發展來看，其所服務的政府類客戶正逐步增多，涉及到的服務項目也更加多樣，如PPP政策頂層設計、項目實施方案制定、投資人采購、以及交易實施后的績效評價等。對此，陸遙表示：“我們認為政府在越來越重視專業咨詢服務機構的作用，理解優秀機構為項目的帶來的價值，并有效利用專業的顧問服務提升科學決策水平。”

伴隨著政府對PPP專業咨詢機構的重視，機構數量如雨后春筍滋生而出，市場亂象和酸甜苦辣都隨之而來。

“政府委托了咨詢機構之后，在項目之中的參與程度不深、積極性不夠，主要依靠咨詢機構來推動，但是畢竟咨詢機構沒有很多必要的權力。”大成律師事務所高級顧問楊關善在接受《法人》記者采訪時表示，PPP項目涉及的公共利益眾多，相關決策需要各部門的共同論證，資訊機構在缺少支持的情況下得出的文件可能沒有經過論證，帶來一系列后續問題。

而一位不愿透露姓名的PPP顧問機構負責人則向《法人》記者表示，如今許多省、市甚至區政府都開始建立自己的“資訊公司庫”，對此他提出了自己的質疑：“無論是對政府還是咨詢公司，這都可能造成了很大的成本浪費。咨詢機構對于這種信息沒有有效的渠道獲取，只能依靠固定的人力投入來進行‘盯梢’。在一些地區，沒有入庫就無法參與工作，原來搞資質大家反對，現在卻是在實踐中設置了門檻，這其中可能會滋生出市場的混亂和尋租空間。對于這個問題，咨詢公司可能投訴無門。”

對于法律顧問機構在PPP項目中的處境，楊關善則語重心長地表示“參與起來很難、很尷尬”。一般來說，律師在PPP項目中的參與都由咨詢機構引入，雙方都會考慮成本問題。“到最后，律師費的報價往往都有可能成為選擇的最重要考慮因素。”

“律師所做的招標文件和項目合同等文件，都需要政府研究決策，也必須以方案為準”。然而，據楊關善了解，在實踐中，部分地方政府的PPP項目可能已經進入招投標環節卻仍沒有確定的實施方案。

在價格敏感的PPP項目中，“報價”在某些政府眼中也成為了選擇專業咨詢機構的唯一標準。

“市場上甚至出現了10萬元一個方案設計的收費。”崔麗君對于出現的市場亂象有些哭笑不得，“一個項目一般需要六個月，至少配備五個人，而10萬元我連一個人都養不起。這么低的價格是不可能的。”

溝通能力成短板

“政府管理機構能力建設已從內、外部能力建設兩方面展開。然而，一個貫穿全程、融入各個環節且十分關鍵的內部能力建設卻被人們忽略了，那就是溝通能力建設。”崔麗君告訴《法人》記者，這一能力的缺乏和不足可謂是當前PPP項目管理過程中的阿喀琉斯之踵。

PPP項目中，前期的項目識別與開發階段為項目最終的成敗打下了基礎。而這一階段中，專業咨詢機構的選擇成為關鍵。在實踐中，政府往往在選擇咨詢機構時陷入兩個陷阱：一是低價，二是盲目追求知名度。

“在對咨詢公司的選擇時，價格并不重要，經驗才是最重要的要素，政府不應‘畫地為牢’。”金永祥對《法人》記者強調，市場應成為政府選擇咨詢機構的依據。

一般來說，當前政府對專業咨詢顧問的選擇，直到PPP項目招標時才開始，而前期往往缺乏與專業咨詢顧問的溝通。崔麗君告訴《法人》記者，這使得當前政府在選擇咨詢顧問時，對其專業能力難以有充分的認識，進而可能出現單純依據咨詢公司知名度進行選擇的現象。“這恰是缺乏溝通所導致的后果。”

對此，她建議政府部門在選擇專業咨詢顧問的環節上，通過完善溝通機制、溝通渠道和溝通方式來加強自身溝通能力的建設。具體可以通過專門部門長期維護與專業咨詢顧問的溝通，定期安排座談，為日后做儲備。

此外，項目進入采購與招標階段，政府能否拿到最優方案需要通過提高招投標環節的競爭性來促成。

“目前政府在這一環節缺少溝通，對于招標需求的營銷與宣傳較少，這使得投標方數量不足、沒有達到競爭性招標的情況時有發生，無法判斷是否物有所值。”崔麗君認為，這不僅減少了政府的選擇空間，也面臨著項目成本增加的風險。擴大自身的宣傳范圍，營造充分競爭的磋商環境，同時，應提升招標宣傳內容的吸引力，以增強招標宣傳的力度。

而在最后的執行與監管階段，不良的溝通所導致的后果“輕則延遲，重則終止”。這一階段合同管理對于項目進度、成本和質量的管理最為重要。

據崔麗君介紹，當前，政府部門一般是按照匯報、考察的形式進行管理，但是監管方存在專業技術水平的局限性，很難發現其中的具體問題。因此，實施和監管需要由不同領域的其他基建部門比如水利、交通等部門來進行基礎技術性監管，加強對施工技術流程的溝通，進而對項目進度、成本和質量實施有效監管。

“如果要強調公平性的話，也需要第三方機構來進行監管。”崔麗君表示，三層監督是最為完善的體系。

溝通并不僅僅止于對話交流，PPP項目中的溝通在崔麗君看來源自三方面：機制、渠道和方式：“我們建議PPP項目管理機構在溝通機制上，要制定標準；溝通渠道上，要借力科技；溝通方式上，要體現藝術。”