去行政化進程中高校涉法事務處理機構設置模式研究

張丹　林紫　李長征

【摘 要】專門的高校涉法事務處理機構是實施平安校園、依法治校建設的載體。國內探索與創新高校涉法事務處理工作10年來，高校涉法事務處理機構的組織模式多種多樣、不拘一格，比如，聘請法律顧問、成立法律咨詢專家小組，但在總體上，高校涉法事務處理機構建設和運行缺乏制度規范、理論指導和實踐創新，導致在實際工作中作用發揮不大，而且，很少有高校設立專門的涉法事務處理機構。因此，有必要重新摸排、審視我國高校依法治校以及涉法事務處理機構設置模式，在全國建立起統一的符合我國國情和教育特色的高校涉法事務處理機構及運行模式，為平安校園建設及依法治校建設提供強有力的保障。

【關鍵詞】高校；法律事物；機構設置；模式

【Abstract】Specialized law agency in university is a carrier for the implementation of a safe campus， and law school building. For decades， we explore and innovate the method about law agency which has more organizations， For example， to hire legal adviser、to established expert advisory group， but in general， university law matters involving the construction and operation process means lack of institutional norms， theoretical guidance and practical innovation， resulting in the actual work is not play the role， and there is little Universities involved in the creation of specialized law transaction processing mechanism. It is necessary to review our universities mode about the rule of law and dealing of law， our country is necessary to establish a specialized law agency which must be unified with Chinas education and national conditions， and this agency should be a strong guarantee for the rule of law in university.

【Key words】Universities； Law-related affairs； Institutional setup； Mode

從2003年9月和11月教育部先后下發《關于加強依法治校工作的若干意見》和《關于開展依法治校示范學校創建活動的通知》兩個文件，到2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，歷時10年，依法治校工作尤其是依法管理學校的內部事務已逐漸成為教育行政部門及學校管理者的共識。特別是《決定》第9條“推進法治中國建設”第30款明確指出：“普遍建立法律顧問制度。完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。”更是為我國高校在去行政化進程中，依法治校、依法治教、建設規范化的高校涉法事務處理機構指明了方向。

當前，隨著社會不斷發展，新型的校園安全事件不斷顯現，使高校在教育管理中遇到的法律問題越來越多，也越來越復雜。因此，應當認識到，要在短時間內形成大致與國際接軌的依法治校的制度，要加強高校機構改革和平安校園建設，就必須在高校設立專門的法律事務部門。

1 現有高校法律事務機構設置存在的問題

雖然《關于加強依法治校工作的若干意見》和《關于開展依法治校示范學校創建活動的通知》規定了法制副校長制度，但該制度僅限于中小學，并且對于采用何種模式，由于沒有統一的機構設置規范，高校法律事務機構設置仍舊是根據高校領導層的認識以及高校涉法事務性質、緊迫度確定，這就導致現有高校法律事務機構設置存在的問題依舊很多，主要表現為：

1）依法治校的校園文化尚未形成合力，法律風險管理重視程度仍然不夠，目前為止，沒有一所高校成立專門的法律事務機構。2008年，有專家通過調查指出：全國有普通高校約為2200余所，成立了法律事務機構的高校僅占2.5%多一點，約50家[1]，這個結論與筆者的調查不一致。這就表明，現在教育行政及學校管理者的法律意識和法制觀念仍不夠強，沒有認識到專門的法律機構與法律手段是一種最為行之有效的管理手段，部分學校依然還存在依賴政策、依靠集體決策的管理理念，對于設立專門法務機構依舊沒有引起足夠的重視。

2）國家對于高校依法治校、平安校園的機構設置的規定不明朗，到底設不設立專門機構？機構設置的改革往哪個方向改？基層高校管理者心中沒數、無所適從。

如湖北醫藥學院，在2002年，設立法律事務部，負責全院涉法涉訴事務，由于沒有相應的文件規定和先例，機構及人員編制無法落實，機構沒有正式級別及編制，直到2010年，落實為副處級單位掛靠院辦，2013年6月，學院設立發展規劃處，將法務部職能歸并到發展規劃處。在2013年前，雖然沒有級別、編制，但該院制定了規范的涉法涉訴事務處理辦法，規定了對涉法涉訴事務統一管理、法務部直接對院長負責，因此，法務部職權較大，在預防糾紛、合同管理、涉法事務處理、法制宣傳、平安校園建設方面做了大量的工作，取得了較好的成績，2013年以來，雖然機構設置進行了規范，有了級別、編制，將法務部職能歸并到發展規劃處，但由于機構職能的限制，法務部門的職能也局限在處理學校涉訴案件、單位人事糾紛等事后事物上，而原法務部各項工作現在仍處于停頓狀態。

3）高校法務人員忠誠度和穩定性值得憂慮。從目前實際看，高校法務人員地位不高、待遇低、不受重視、不受歡迎是一個普遍現象；一些法務工作人員把法務工作作為職業訓練或跳板，具有一定資歷后便辭職另謀職業，導致高校法務機構設置往往成為不可能或擺設。

由于前述種種原因，高校法律事務機構的工作制度并未形成事前預防制度，反而時常以救火員的角色出現，事前事中不參與，淪為事后救濟的工具。隨著社會的發展，高校作為被告的案件越來越多，而敗訴的情形不在少數，究其原因：一是，事前事中管理上缺乏全程法律監督和風險防范機制；二是，機構不健全；三是，管理人員法律意識不強。

2 當前高校法律事務處理模式及機構設置模式比較分析

根據目前高校法律風險管理組織架構的表現載體不同，高校法律事務處理模式主要有如下幾種：

2.1 外聘主導內部輔助型

即學校主要聘請外部法律從業人員進行法務管理，學校通過內設法務崗位或不設法務崗位、安排專門人員予以協助。外聘的對象主要為社會律師。這種模式下，學校內部的法務部門或行政管理人員負責一般的、常見的德育、法律教育、非訴或訴訟事務，專業重大疑難事務聘請外部的專業律師或專業律師事務所處理。

2.2 內設主導外聘輔助型

即學校設立內部法務管理機構、設立專職法務人員，適當外聘法律顧問協助工作。這種模式在我國普通高等教育機構幾乎沒有（只有湖北醫藥學院進行過有益的嘗試），在這種模式下，學校設立專門的法務機構，允許和鼓勵工作人員掛職專業律師事務所，以內設法務人員工作為主甚至完全依賴內部法務人員，制定專門的涉法涉訴事務處理辦法，從事學校全部涉法事務處理。

2.3 內外緊密協作性

此類模式不分主次，但有分工。實際操作中有兩種做法：一是，學校將一部分事務交由外聘律師辦理，將另外一部分事務明確由內部法務人員負責，兩者相互之間相互滲透、相互配合；二是，聘用具有律師執業許可的校內人員任法務工作人員，允許法務工作人員從事社會法律事務，律師執業機構為學校法律事務提供全方位服務支撐。

在這三種模式框架下，不同的學校對內部法務機構具體如何設立、如何形成有效的內外協作機制的做法和理解、重視程度是完全不同的，加之高校理論界對建立總法律顧問制度或建立法律事務專家委員會的研究及認識不夠深刻、不到位，導致對現有高校法律事務機構設置、以及到底采用哪種模式構建認識不足。

目前理論界對于高校法務機構設置模式的主流觀點主要是借鑒美國“總法律顧問制度”，建議設立“總法律顧問室”[2]或者設立“法律事務專家委員會”。

筆者認為：除了民營高校外，在高校去行政化進程中，全盤照搬“總法律顧問制度”，是不符合我國當前的國情，特別是在目前高校章程建設不到位、去行政化正在進行以及高校專家委員會工作效率不高、形式主義弊端明顯的形勢下，采取“總法律顧問室”或者設立“法律事務專家委員會”的設置模式，均不現實。

3 完善我國高校法務機構設置及運行模式的建議

1）真正理解和把握中小學法制副校長制度的本質，并將其推廣到高等學校，著力選拔法律專業人才作為高校專職法制副校長，在高校設立專門的法務機構，在法制副校長領導下實施高校規定的職能，包括學校綜合治理、法制教育職能。

2）建議國家教育行政部門統一規范全國高校法律事務機構的設置，統一名稱為“法律顧問處”，既可以在較短時間內形成大致與國際接軌的依法治校制度，還與教育行政部門政策法規司、處對口銜接，又可改變現有的法律事務機構設置不到位、設置不規范、工作不力及各校各自為戰的無序狀態。

3）高校應當整合校內涉法相關機構職能及法律人才隊伍及資源，特別是綜合治理、平安校園建設與依法治校法律教育、培訓工作中的一些部門職能、機構、人員、資源（如保衛部門、法制副校長、綜治辦及法學院、法學教研室中的法律人才）的整合問題。由法律顧問處專門負責履行教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》中所規定的依法治校職能，包括轉變行政管理職能，切實做到依法行政；加強制度建設，推進依法管理；推進民主建設，完善民主監督；加強法制教育，提高法律素質；嚴格教師管理，維護教師權益；完善學校保護機制，依法保護學生權益。

4）應當鼓勵并支持法律顧問處工作人員掛職律師事務所相應職務、申報律師職業資格、承辦一些社會法律事務，并促成學校與律師事務所達成戰略合作協議，支持高校法學教育、培訓及學生實習、實踐活動，為學校涉法事務處理提供技術支撐。

在這方面，湖北醫藥學院做了近十余年的實踐，前期取得了較好的成效。特別是設立專門的“法律事務部”、與湖北武當律師事務所簽訂《法律服務及法學教學實習基地建設協議》。律師所聘請學院法務部負責人為該所名譽副主任，負責承擔實習律師、新上崗律師的培訓、帶教工作；負責承擔為顧問單位主辦法制講座、培訓；負責辦理相應數量的刑事、民事、行政訴訟案件及法律援助案件。律師事務所則為學院法務人員申辦律師執業證書、為學院提供無償法律服務，指派律師承擔學院法律教學、講座、實習生帶教工作。

5）國家教育行政部門應當指導高校制定統一規范的《學校涉法涉訴事務管理辦法》，明確法律事物機構在高校中的地位：高校法律事物機構是學校法制教育的機構，是為全校師生提供法律服務的機構，是為學校領導提供決策參考的機構，是依法治校的實施者和監督者，是防范學校內外部管理法律風險的一道堅實防線。統一規范的《學校涉法涉訴事務管理辦法》必須明確學校對須經集體研究的重點涉法事務實行法律先行論證原則；學校對涉法、涉訴事務實行統一管理、規范運作制度；涉法、涉訴事務糾紛實行預防為主原則。

4 結束語

我國《教育法》及相關法律法規均要求高校依法、自主辦學，多處涉及依法治校。法治社會下，學校面臨著大量的法律事務，需要依法處理，而法律事務機構在這一過程中將起到舉足輕重的作用。沒有專門的法律事務機構從事相關的工作，我們各項工作就顯得十分被動；同樣，沒有統一的高校法律事務機構，導致我國高校在與國際接軌過程中存在的問題也越來越明顯。因此，成立統一、規范的學校法律事務機構，將是我國教育行政部門推進平安校園建設和依法治校工作的一項創新性舉措，也將是各校將依法治校從理念轉變為制度的標志性舉措。

【參考文獻】

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[責任編輯：王楠]