加強我國政府采購監管之我見

殷紅偉

摘要：現代經濟學委托代理理論關于解決委托代理問題、抑制代理人機會主義行為的觀點為加強和改善我國政府采購代理監管提供了有益啟示，發達國家及部分新興工業化國家在政府采購監督管理方面積累了許多有益經驗。為進一步加強和改善我國政府采購活動的監督管理，需要擴大集中采購及協議供貨比例，加強對政府采購代理機構的考核管理，推行政府采購職業資格制度，加強對采購人的監督管理，并積極開展政府采購a目評估工作。

關鍵詞：委托代理理論；政府采購；采購人；政府采購代理機構

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）04-0069-04

政府采購是政府公共部門為開展日常政務活動，為社會公眾提供公共服務以及為實現國家政策管理的需要，使用財政性資金依法定程序和方式，有償取得貨物、工程和服務的行為。加強政府采購監督管理，對于提高嚴肅財經紀律，提高財政采購資金使用效率，充分發揮政府采購的政策功能具有重要意義。本文首先基于委托代理理論對加強政府采購監管進行了理論分析，然后介紹了國外發達國家及部分新興工業化國家的政府采購監管經驗，最后對進一步加強和改善我國的政府采購監管提出了一些政策建議。

一、加強政府采購監管的委托代理理論分析

（一）委托代理理論

作為信息經濟學重要組成部分的委托代理理論產生于20世紀70年代。委托代理理論以委托代理關系為研究對象，從信息不對稱條件下契約的形成過程出發，探討委托人如何以最小的成本去設計一種契約或機制，促使代理人努力工作，在實現其自身利益的同時，最大化委托人利益或實現委托人目標。委托代理關系的概念來自于法學領域，但經濟學上的委托代理關系泛指任何一種涉及非對稱信息的交易或活動，在這種交易或活動中，擁有信息優勢的一方稱為代理人，另一方稱為委托人，作為知情者的代理人所擁有的私人信息（包括知識和行動）會影響到作為不知情者的委托人的利益，或者說，委托人不得不為代理人的行為承擔風險。[1]委托代理關系主要存在以下兩個方面的問題：首先，由于委托人和代理人的效用函數不一致，導致二者目標沖突，即所謂的激勵不相容問題；其次，由于委托人與代理人擁有信息的不對稱，委托人不能直接觀察到代理人的具體操作行為，同時加上外在自然性因素的影響，代理人亦不能完全控制選擇行為后的最終結果，從而導致在缺乏有效的制度安排的條件下，代理人很可能為追求自身利益而最終損害委托人的利益，但委托人卻無法有效判別。由于現實中的委托代理關系可以由數量不同的委托代理鏈條組成，而每一個委托代理鏈條又構成了一個單獨的委托代理關系，從而導致現實中的委托代理問題會由于委托代理鏈條的延長而愈發嚴重。在一個具有較長委托代理鏈條的委托代理結構中，最終代理人的行為甚至會完全偏離初始委托人的目標或利益。

委托代理理論認為，可以采取以下途徑解決上述委托代理問題：第一，提高信息透明度，解決或改善委托代理雙方所存在的信息不對稱問題，從而使得委托人可以直接觀察到代理人的行為方式和努力程度；第二，建立有效的激勵機制，使代理人在追求自身效用或目標的同時也能實現委托人的效用最大化或目標最優化，如設立激勵性報酬、實行利潤分成、賦予剩余索取權等；第三，建立有效的約束機制，加強對代理人行為的監督約束，配以相應的懲罰措施，使代理人能夠嚴格按照委托人的利益行事；第四，減少委托代理鏈條，降低代理成本。

（二）政府采購活動中的委托代理分析

政府采購是國家財政支出的重要組成部分，具有典型的公共性特征，是充分發揮政府經濟職能、政治職能和社會職能，維護和實現國家利益和社會公共利益的一種有效工具。在實行分散采購模式的政府采購代理工作中，存在著兩個委托代理鏈條或兩級委托代理關系，即財政部門——采購人與采購人——政府采購代理機構。

在第一級的委托代理關系中，財政部門通過劃撥政府采購預算資金將政府采購政策功能的實施授權委托給作為采購人的各行政部門。作為社會公眾及政府的代表，財政部門承擔制定政府采購政策目標和管理措施、分配政府采購預算資金、監督政府采購政策的實施等職能，其目標在于節約財政資金和實現預算平衡，同時實現其他社會公共利益（調節宏觀經濟、鼓勵自主創新、扶持民族產業、保護生態環境等），但財政部門對各行政部門公共管理和公共服務的運行成本及具體操作等信息缺乏了解。作為政府采購預算資金的使用單位，采購人承擔著實施各項公共管理、提供各種公共服務的職能，其目標在于完成既定的各項行政職能，同時實現本部門利益的最大化（以及本部門相關負責人自身利益的最大化），后者常常導致采購人致力于追求擴大采購預算、增加財政資金以及其他違規行為；同時，采購人對于本部門公共管理活動和公共服務的運行成本及具體操作過程具有完全信息。由于財政部門和采購人之間存在上述激勵不相容問題和信息不對稱問題，導致采購人在政府采購活動中易于產生偏離財政部門政府采購政策目標的各種行為。在第二級的委托代理關系中，采購人將政府采購事項授權委托給政府采購代理機構。采購人的目標在于通過政府采購活動完成本部門行政職責并實現本部門利益的最大化，但其對代理機構的具體采購行為缺乏充分信息知識。政府采購代理機構的目標在于實現本機構的利益最大化，并對具體采購過程具有完全信息。由于采購人和政府采購代理機構之間同樣存在激勵不相容和信息不對稱問題，導致政府采購代理機構在受托承辦政府采購事項的過程中易于產生偏離采購人目標的行為，進而損害初始委托人——財政部門所制定的政府采購政策目標，違背社會公共利益。值得注意的是，采購人和政府采購代理機構之間盡管存在目標和利益的不一致之處，但是，作為政府采購活動的主要當事人和操作者，采購人和政府采購代理機構在共同面對作為政府采購監督管理部門的財政部門時，完全有可能采取合謀行為，利用其所擁有的信息知識優勢，在政府采購代理活動中采取機會主義行為，偏離財政部門所制定的政策目標，危害社會公共利益而獲取自身利益的最大化。正是在此意義上，上述第一級委托代理關系也可以由財政部門——采購人表述為財政部門——采購人和采購代理機構。

（三）委托代理理論對加強政府采購監管的啟示

由上可知，在政府采購代理活動中，存在著較為嚴重的委托代理問題。而委托代理理論關于解決委托代理問題、抑制代理人機會主義行為的觀點為加強和改善政府采購代理監管提供了以下啟示：第一，提高政府采購代理活動的公開性和透明度。通過嚴格執行政府采購信息公告制度、規范招標文件制作、加強政府采購檔案管理等措施提高公開透明度，降低信息不對稱性。第二，建立激勵機制。對采購人在政府采購活動中節約采購預算資金的行為積極給予獎勵，對采購代理機構支付的招標服務費應當與其政府采購代理工作完成情況掛鉤。第三，加強監督管理。對相關當事人制定嚴格的獎懲措施，對政府采購代理機構建立優勝劣汰的淘汰機制。第四，擴大政府集中采購及協議供貨的范圍和比例。由政府集中采購機構代理的政府采購活動，可以減輕社會代理機構所存在的激勵不相容問題，協議供貨與定點服務方式還具有委托代理鏈條較少、代理成本較低的優點，通過適度擴大政府集中采購及協議供貨的范圍和比例，降低政府采購社會代理比例，可以減輕社會代理機構在代理政府采購業務活動中所產生的一些弊端。

二、國外關于加強政府采購監管的經驗

（一）政府采購法律體系完備

發達國家政府采購歷經數百年發展，其首要特點就是法律制度體系完備，確保政府采購依法有序進行，以實現政府采購公開、公平、公正和競爭性原則以及政府的經濟社會目標。早在1861年，美國國會就頒布實施了《聯邦采購法》，規定超過一定數額的聯邦政府采購必須公開招標，同時規定了招標的方式與程序等細則。對于政府采購這一復雜的政府行為，美國聯邦政府通過多種法律法規的互補形成了一個完備的法律體系對其進行規范，涉及政府采購的組織管理、采購過程、行為主體等各個方面和各個環節。到目前為止，美國專門性的聯邦政府采購法規以及與政府采購直接或間接相關的法律法規已多達五百多部，有關條款多達四千多個，涉及了政府采購的方方面面。除美國外，德國也早于19世紀就開始將政府采購納入其立法體系之中。作為判例法國家，英國的政府采購盡管受到一些判例的約束，但其成文法律法規也相當發達，這一點使得許多成文法國家也相形見絀。[2]

（二）采購代理機構具有非營利性

為了避免營利性機構在代理政府采購業務時由于其自身利益目標和政府機構不一致而可能出現的弊端，發達國家大都設立了非營利性的政府采購代理機構，政府采購代理機構工作人員具有公務員身份，實行集中采購的政府采購項目就由這些非營利性的采購代理機構負責實施，實行分散采購的政府部門可以設立自己的內部采購機構開展政府采購業務，也可以委托集中采購代理機構開展政府采購業務。美國政府采購實行的是集中采購和分散采購相結合的模式，聯邦政府集中采購業務主要由隸屬白宮的通用服務管理局負責組織實施，通用服務管理局通過協議供貨或接受其他機構委托組織招標等方式為其他機構提供政府采購代理服務；聯邦政府國防部、航空航天局和財政部等采購規模比較大的部門，在部門內設立了政府采購辦公室，獨立開展本部門的采購工作，采購規模較小、未設立內部采購機構的其他部門則實行委托采購。在韓國，政府采購實行的是集中采購模式，限額標準以上的中央和地方政府采購項目，都必須由調達廳代為進行，限額標準以下的采購項目，既可以由各部門自行采購，也可以委托調達廳代為采購。調達廳是韓國財政經濟部下屬單位，也是全國唯一的政府采購專職機構，其業務是獨立進行的，廳長由總統直接任命，工作人員為國家公務員。[3]

（三）政府采購監管體制完善

在三權分立的政治制度下，美國的政府采購也形成了特殊的三位一體的監督管理體制，在立法、行政和司法三個層面均體現了監督管理的內容。[4]在立法層面，涉及聯邦采購的監督管理機構有美國國會下屬的聯邦會計總署、聯邦采購規則委員會和眾議院政府改革委員會技術與政府采購辦公室。其中，聯邦會計總署有權對行政機關的采購計劃進行評估，可以接觸所有的政府采購文件，為行政機關的采購計劃提出建議，對政府采購項目進行審計，并受理承包商的投訴。聯邦采購規則委員會的主要職責是監督管理聯邦公共采購法律的實施。眾議院政府改革委員會技術與政府采購辦公室專門對政府采購中的腐敗、欺詐等行為進行監督、檢查或組織聽證會。在行政層面， 美國總統行政和預算辦公室內設的聯邦政府采購政策辦公室是聯邦政府采購法規、規章及程序實施和監督的專門協調機構，該機構代表總統參與政府采購及相關政策和法規的制定工作，指導和監督各聯邦機關依法采購。同時，聯邦政府各部門擁有獨立的監察辦公室，負責審定是否需要對本部門的公共采購采取糾偏措施。在司法層面，美國建立了完善的政府采購司法救濟制度，專門的機構有合同上訴理事會、美國聯邦賠償法院、美國聯邦巡回上訴法院。此外，美國政府采購中獨立的第三方以及未能簽約的供應商的律師隨時可以查閱政府的有關采購記錄，美國政府還聘請監督人員來定期檢查行政機構的政府采購行為。

（四）注重政府采購項目評估

英國政府采購項目的全部過程一般都包括以下幾個環節：制定采購計劃——確定采購需求——簽訂采購合同——合同履行——采購評估。政府采購評估主要發揮對采購的監督、分析和對采購人員能力的評估等作用。不同的采購機構或采購代理機構，評估方式會有不同。較為嚴格的采購評估會聘請獨立的財務分析公司和專家對政府采購項目進行抽查，被抽查的采購項目從采購計劃的制定到合同履行的全過程都要進行非常嚴格和仔細的審查。[2]由于外部財務公司和專家的獨立性和專業性，這種政府采購評估的結果具有相當的客觀性和準確性，對于加強政府采購監管、提高政府采購效率具有非常積極的促進作用。

（五）重視專業人才隊伍建設

為了提高政府采購工作效率，發達國家政府普遍重視加強專業性的政府采購人才隊伍建設，并建立了完善的人才培養和考核體系。在美國，聯邦政府集中采購業務主要由隸屬白宮的通用服務管理局負責組織實施，通用服務管理局的人員組成中除少量行政職員外，大部分為專業采購（合同）官員，專業化的合同官員制度是美國政府采購的特點之一，合同官員構成了美國政府采購專業人員的主體。在該制度中，首先采購（合同）官員按級次治理，一般根據簽署不同金額采購合同的權限將所有官員分為五級，級別越高，可簽署合同金額的權限越大；其次，采購（合同）官員有著詳細的專業化分工，例如有合同談判官員、合同管理官員、合同終止官員、采購分析官員、成本分析官員、法律顧問等職位的區別；第三，采購（合同）官員有著嚴格的審查、聘用標準，同時政府也為其提供了良好的培訓條件，保證其業務水平不斷提高。[4]

三、關于進一步加強和改善我國政府采購監督管理的政策建議

（一）擴大集中采購及協議供貨比例

根據上文關于政府采購活動的委托代理分析，由于營利性的社會代理機構存在和政府機構利益目標不一致的問題，由其代理政府采購業務不可避免地會出現社會代理機構一味追求自身利益而損害社會公共利益的傾向或行為，這也是發達國家政府普遍設立非營利性的集中采購機構從事政府采購代理活動的主要原因之一。而由政府設立的集中采購機構來代理政府采購活動，則可以在很大程度上減輕社會代理機構與政府機構之間所存在的激勵不相容問題，其中的協議供貨與定點服務方式還具有委托代理鏈條較少、代理成本較低的優點，通過適度擴大政府集中采購及協議供貨的范圍和比例，降低政府采購社會代理比例，可以減輕社會代理機構在代理政府采購業務活動中所產生的一些弊端。

為了充分利用社會招標代理機構所具有的專業優勢和人才力量來彌補政府機構及集中采購機構的不足，并將競爭機制引入到采購人選擇采購代理機構的過程之中，在我國政府采購的立法和實踐中，實行了集中采購代理機構和社會代理機構同時共存、分工合作的政府采購代理體制；煙臺市、大連市及北京市朝陽區等地方政府還根據本地實際情況，不設立集中采購機構，而是將集中采購目錄之內的政府采購項目連同集中采購目錄之外的政府采購項目一并委托社會代理機構組織開展采購。本文認為，雖然政府集中采購代理機構和社會代理機構共存合作的政府采購代理體制在改革初期是具有合理性的，但隨著政府采購工作的深入開展，為加強對政府采購活動的集中監督管理，并提高政府采購的專業化、規范化水平，降低政府采購成本，需要逐步擴大集中采購及協議供貨的范圍和比例。有關研究利用國內有關政府采購統計數據所做的實證分析已經表明，在國內的政府采購活動中，集中采購機構的采購效益績效要遠遠高于社會代理機構。[5]對于我國的政府采購工作來說，應當在不斷加強集中采購機構建設、繼續完善已有的協議供貨和定點服務機制的基礎上，積極推進政府采購代理改革，不斷擴大集中采購及協議供貨比例。

（二）加強對社會代理機構的考核管理

1.擴大考核內容。在考核內容上，除了年度專項檢查中已有的業務受理、采購文件制訂、采購信息公告、采購活動記錄、費用管理等五個方面的業務工作開展情況之外，還應當包括社會代理機構內部管理制度建設情況（如是否建立內部監督制約機制）、采購效益情況（如資金節約率的高低）等。

2.明確考核標準。建議各地參考現有的年度專項檢查項目評分表，制訂詳細的考核標準和打分方法。

3.擴大考核小組。政府采購監督管理部門在組建考核小組時，可以適當擴大考核小組，邀請外部法律、財務專家以及采購人、供應商和評審專家代表參加，以增強考核結果的公正性和權威性。

4.嚴格考核獎懲。對考核不合格的社會代理機構分別處以警告、限期改正、暫停乃至取消代理資格的處罰，對相關違法違規責任人員要求社會代理機構予以換崗、撤職或辭退處理。相反，對于考核優秀的社會代理機構，則予以通報表揚，并要求采購人在選擇代理機構時予以優先委托。

（三）推行政府采購職業資格制度

針對目前政府采購代理行業的人才建設滯后、職業化發展程度不夠的現象，財政部《關于印發2011年政府采購工作要點的通知》（財辦庫〔2011〕15號）要求“積極推進建立政府采購從業人員職業資格制度，研究政府采購師考試相關工作，加快政府采購從業人員職業化進程”。各地方政府要根據財辦庫〔2011〕15號文件精神，積極推行政府采購從業人員職業資格制度，推進政府采購專業人才隊伍建設，提高從業人員素質和社會代理機構執業水平。

（四）加強采購人監督管理

當前，政府采購工作中出現的一些違法違規行為并不完全是由代理機構造成，而是由采購人及其相關人員違法違紀或缺乏政府采購法規知識所造成。根據《政府采購法》，采購人作為政府采購當事人之一，須同樣接受政府采購監管部門的管理，同時還應接受紀檢、監察、審計部門的監督。但是，現有關于采購人政府采購行為的監督管理措施仍顯薄弱，《政府采購法》中關于加強對采購人采購行為的監督管理的原則需要細化落實。有鑒于此，為提高采購人政府采購行為的合法性和規范性，建議在兩個方面加強對采購人的監督和管理：第一，加強采購人專業知識培訓，將采購人相關工作人員納入政府采購監督管理部門所舉行的年度政府采購從業人員培訓體系之中，以提高其專業素質和業務能力。第二，建立政府采購預算與計劃執行情況通報制度，按月或季度通報政府采購預算與計劃執行情況，保證政府采購工作的公開透明。

（五）開展政府采購項目評估

借鑒英國關于開展政府采購項目評估的經驗做法，在政府采購項目完成之后，從中抽取一部分項目，從外部聘請獨立的中介機構和專家對其進行全程審查和評估，據此考察該項目的采購績效和政府采購各相關當事人的行為規范性，將評估結果作為對有關當事人進行考核監督的內容之一，并為下一步加強和改善政府采購監管、提高政府采購效率提供依據。

參考文獻：

[1] 張維迎.博弈論與信息經濟學[M].上海：格致出版社，2012.

[2] 鄒 昊.政府采購體系建設研究[M].北京：清華大學出版社，2011.

[3] 李 麗.韓國政府采購制度及對我國的借鑒[J].中國政府采購，2006（4）：60-62.

[4] 趙 謙.美國政府采購制度的啟示與思考[J].財政研究，2011（3）：72-75.

[5] 良 言.從數據看采購代理機構的采購效益績效[J].中國政府采購，2006（12）：50-54.

[6] 于健慧，王麗達.政府購買公共服務制度保障不足之反思[J].哈爾濱商業大學學報，2015（6）.

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