湘江流域生態補償開展的現狀、問題與對策

李也

摘要：湘江流域是長江經濟帶的重要區域之一，湘江流域的環境問題一直備受關注，本文對湘江流域生態補償工作開展的歷史與現狀進行分析，揭示潛在的問題，并提出相應的對策。

關鍵詞：湘江流域；生態補償機制；問題與對策

中圖分類號：Q147 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）009-000-01

一、湘江流域生態補償開展的歷史進程與現狀分析

湘江流域的生態補償目前還處于探索階段。2013年1月，湖南省頒布《湖南省湘江保護條例》第六十八條規定“省人民政府應當組織有關部門和湘江流域設區的市人民政府建立湘江流域生態補償機制，對為修復和改善湘江生態系統受到直接利益損失的單位和個人給予適當補償”。2013年《湖南省湘江流域水質目標考核生態補償暫行辦法》頒布。2014年7月國家發展改革委等部門組織開展了第一批57個生態文明先行示范區建設，明確提出對湖南省湘江源地區探索實行資源有償使用與生態補償機制。2015年4月湖南省環保廳、省財政廳、省水利廳聯合出臺《湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法》對湘江流域跨市、縣斷面進行水質、水量目標考核獎罰，從斷面水質進行考量突顯了公平性，在一定程度上能調動地方政府投身流域環保的積極性。

《湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法》是湖南在流域生態建設方面的一個重大的突破，具有如下幾個特點：其一，初步打破了流域水生態環境治理責任模糊的邊界，從斷面流入和流出的水質角度，雙重把關，即便入境水質差，只要出境水質改善，也能獲得獎勵；其二，對于流域生態環境建設的參與主體而言，補償和處罰相對公平，制定了斷面水質的考核因子，水質全部達到不同類型的標準予以獎懲，并依據水質下降或提升的程度，給予不同程度的獎懲；其三，具有配套的監管措施，能較為全面地考核獎勵資金和處罰資金的使用去向與效果，使得資金用到實處，生態補償的開展更為透明公開。

二、存在的問題

1.缺乏地方區域間的獎懲

湘江流域生態補償的暫行辦法中關于補償資金的配置問題，任然是對于省財政撥款的縱向分配，由于上下游之間缺乏有效的協商平臺，流域上下游地方政府之間并沒有建立起相關的更為密切的補償或懲罰的橫向聯系。而橫向的補償，更具有針對性，上下流域之間，在產業布局、經濟發展特色等各方面有著更為密切的聯系，在經濟上有共生之處，產業間有互補之處。因而橫向的流域生態補償操作上也更為靈活，流域間保護者與收益者的權責有待進一步明確。

2.補償方式有待拓展

資金補償在短時期內能夠彌補不同區域對于流域環境所做花費的成本，但是類似“輸血”式的補償，這樣的補償方式雖然能在短時間內能對企業或居民因環保所帶來的私人利益的減少做補償，卻是難以持續的，需要探索參與主體的利益關注點，并有針對性地展開補償。上游的企業與民眾如何依托多種形式生態補償，轉變傳統的生產和生計方式，需要依靠多種多樣的補償方式，如教育補償、產業補償、技術培訓等等；對上游不利于環保的產業進行升級，技術的更新換代，或以新興產業進行替代，也是值得思考的；此外流域的城鄉之間，有不少生態經濟交錯區域，作為流域生態補償的組成部分，城鄉間的生態補償也是可以探索的方向之一。

3.補償標準有待完善

湘江流域上游的郴州、永州等地常常出現補償成本較高，而補償偏低的情況。“捧著金碗討飯吃，餓著肚子保生態”是上游居民的生活常態。上游區域經濟發展比不上湘江下游，而流域生態補償的標準在省內是統一的，實際上各個地市對于流域治理的成本以及經濟承受能力不一樣，且當地企業與民眾參與的意愿也不一樣。筆者在調研期間了解到，以湘江流域對林區的補償為例，分到保護區民眾手中的才幾十元一畝，遠遠不足以彌補生產成本的增加或是減少傳統生計方式的損失。則需要建立起一套較為系統客觀的補償標準，依據不同地區自然地理、經濟社會發展程度的不同狀況作出靈活性強的，不同標準的生態補償。

三、結論與對策建議

1.建立產權機制

首先要完善產權制度改革，為生態服務產品確立價格，完善流域水權、林權的登記制度；探索水權交易、排污權交易等使得流域水資源市場化的方式，借鑒國外成熟的經驗，建立起水生態資源的交易市場，拓寬補償資金來源渠道，下游政府可以通過購買上游生態服務的方式，對一定單位體積的流域水資源支付補償費用。此外省政府可以領頭，搭建起流域地理上相鄰的政府間的協商平臺，引導和鼓勵流域生態建設區與受益區之間通過自愿協商的方式建立起橫向的補償關系。

2.建立能起一套系統的測算標準

一方面，加強檢測設施的完善，強化科技支撐的作用，依據湘江流域上下游不同流域設置更為完善的斷面檢測網絡，及時提供動態全面的流域水質檢測信息。健全成系統的指標體系，將不同地區的經濟發展現狀、產業結構情況、人均收入水平、參與生態維護的成本納入考慮，將更能針對不同地區的特點，給予不同的補償額度。還可以通過民意調研等方式，充分將不同地區民眾與企業參與生態維護或補償的意愿納入考量因素。另一方面，除了對補償標準建立起指標評價體系，對于補償結果也需要建立起政府績效考核的指標體系，并將生態補償的統計信息及時進行發布。

3.探索多元化的補償方式

除了“輸血”式的補償，還需要探索更為多元的補償方式。包括產業轉移、產業替代、產業升級、共建產業園區的補償。引導流域重污染企業進行綠色搬遷，或調整產業結構，引入新興環保產業、高新技術產業等等，逐步改變傳統的生產方式；通過人才培訓、教育補償的方式，授予上游貧困地區的農民以新的生存技能，引導提供新的工作崗位，在改善環境的同時也起到了一定扶貧的作用；完善補償金渠道，建立生態補償基金，探索市場化補償模式，拓寬資金來源渠道；上下游政府間，也可以嘗試園區共建的方式，打造新型的兩型產業園區，突破地理界限，維護流域生態環境；探索“城鄉”生態補償新思路，以流域城鄉間補償作為另一個關注的主體，在保護流域生態環境的同時，促進城鄉生態環境的統籌發展。

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