加快健全完善基本草原保護制度

馬有祥

基本草原，是指根據一定時期生態、經濟、社會可持續發展需要而確定的重點保護、不得隨意占用的草原。《草原法》明確規定，國家實行基本草原保護制度。

中央高度重視基本草原劃定和管理工作。2002年、2011年國務院兩個關于加強草原保護與建設的專門文件，提出要把保護基本草原與保護耕地放在同等重要的位置，加快推進基本草原劃定和管理工作。2014年中央一號文件又提出，要把基本草原劃定當作農村改革的一項重要任務，2015年基本完成劃定工作。農業部從政策、資金、項目等多方面支持，努力推動全國基本草原保護工作。專門印發通知，要求各地依法開展基本草原保護工作，并在全國22個省區確定75個縣作為劃定基本草原的試點。為使基本草原保護工作有抓手，農業部始終把基本草原劃定工作作為退牧還草、京津風沙源治理等草原重大項目立項的前提，特別是在2011年實施草原生態補助政策時，把劃定基本草原作為實施政策的硬性條件，要求必須在劃定基本草原的區域實施項目，明顯加快了全國基本草原保護工作落實步伐。

各地在開展基本草原劃定和推動基本草原保護制度落實的過程中，也出現了一些認識不一的問題。

（一）關于“基本草原”的界定。目前，基本草原沒有權威的定義，大家對什么是基本草原的理解各不相同。《草原法》規定了應該劃為基本草原的七種類型，但比較籠統寬泛，幾乎涵蓋了所有草原，找不出不應劃為基本草原的情形，應進一步細化和具體化。但如何細化、什么草原不應劃為基本草原等爭議很大，各地在部署基本草原劃定工作中，為保險起見，都基本照搬了《草原法》的七種類型規定。我們認為，基本草原的定義可以較為原則，但范圍應該更加明確，將已承包給牧民經營使用的草原、國家草原生態工程項目區和草原補獎政策實施區，以及城鎮化擴張、工礦開發等對草原生態破壞較大的區域，優先劃為基本草原，對于地域偏遠、人煙稀少、牲畜承載壓力較小的荒漠化草原可暫不列為基本草原劃定范圍。

（二）關于劃設比例。2011年《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》明確要求，各地要依法推進基本草原劃定，基本草原劃定面積達到本地草原面積的80%。當時提出這一劃設比例要求，主要參照了基本農田80%的劃設比例。大部分省區也作出了80%的比例要求，內蒙古規定要求達到牧區草原面積的80%，東北等一些半牧區省份要求將確權的面積或生態補獎區域劃為基本草原。有相當一部分地方認為80%的比例過高過嚴，應當寬松一點，有的認為不應事先規定比例，應按規定的類型實際劃出多少就是多少。我們認為，在較大區域范圍內還是需要規定一個比例，以對基本草原劃定工作進行宏觀指導。

（三）關于劃定主體。目前，各地劃定基本草原的組織方式、劃定主體不盡相同，內蒙古、青海、甘肅、新疆、遼寧等5省區由當地政府組織劃定，西藏、貴州由農牧部門與國土資源部門聯合劃定，其他省區除由縣級政府公示外基本以農牧部門組織劃定為主。由政府主導組織劃定的，政府領導均比較重視，工作力度較大，各部門間工作比較協調，基本草原劃定的權威性較高。由農牧部門單獨組織劃定的，大都不扎實不徹底，權威性不夠，作用效果發揮不明顯。我們認為，劃定基本草原屬于國土空間規劃管制的重大調整，屬于政府職能，而且2011年國務院文件明確要求縣級以上地方人民政府要切實履行職責，做好本行政區域內基本草地的劃定、保護和監督管理工作，因此基本草原劃定工作必須由當地政府組織實施。

為推動基本草原保護制度落實，應在以下三個方面發力：

（一）健全完善基本草原保護制度法規。加快推進《基本草原保護條例》起草立法工作，將基本草原概念、更加明確的劃定范圍、嚴格的用途管制措施、嚴厲的處罰等重要關鍵問題寫入條例草案文本。參考借鑒內蒙古的經驗，推動草原面積較大的省區和民族區域自治地方出臺基本草原保護的地方性法規。

（二）對基本草原實行嚴格的保護和用途管制。對基本草原實施嚴格的禁牧休牧和草畜平衡制度，嚴禁開墾基本草原，征占用審核方面要更加嚴格，經濟補償標準和植被恢復費繳納標準應高于其他草原。

（三）嚴厲打擊破壞基本草原的行為。在起草制定基本草原保護法律法規的過程中，要明確對破壞基本草原、違反基本草原保護規定行為的罰則，在經濟處罰、量刑定罪上要明顯比一般草原重、嚴。加強草原監理體系建設，提升執法監督工作水平。加大案件查處力度，嚴厲打擊破壞基本草原的違法行為。