不動產登記資料利用制度比較與實踐

文/李紅海

不動產登記資料利用制度比較與實踐

文/李紅海

不動產登記資料，是指不動產登記機構在辦理登記過程中累積形成的書面資料以及電子信息。《不動產登記暫行條例實施細則》第九十四條第1款規定：”不動產登記資料包括：（一）不動產登記簿等不動產登記結果；（二）不動產登記原始資料，包括不動產登記申請書、申請人身份材料、不動產權屬來源、登記原因、不動產權籍調查成果等材料以及不動產登記機構審核材料。”

一、不動產登記資料利用制度比較

《物權法》第十八條規定：“權利人、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料，登記機構應當提供。”依此規定，有權查詢不動產登記資料的民事主體為權利人、利害關系人。

《不動產登記暫行條例》（下稱《條例》）第二十七條規定：“權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、復制與調查處理事項有關的不動產登記資料。”《條例》重申《物權法》關于有權查詢的民事主體的規定，同時增加了有關國家機關。

《不動產登記暫行條例實施細則》（下稱《實施細則》）對不動產登記資料查詢主體及查詢范圍作出規定：一是權利人可以查詢、復制其全部的不動產登記資料；二是因不動產交易、繼承、訴訟等涉及的利害關系人可以查詢、復制不動產自然狀況、權利人及其不動產查封、抵押、預告登記、異議登記等狀況；三是法院、檢察院、國家安全機關、監察機關可以依法查詢、復制與調查和處理事項有關的不動產登記資料。

《不動產登記操作規范（試行）》（下稱《操作規范》）強調：查詢不動產登記資料的單位和個人應當向不動產登記機構說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的；未經權利人同意，不得泄漏查詢獲得的不動產登記資料。

《房地產登記技術規程》第6.1.4條規定：“登記資料不得僅以權利人姓名或名稱為條件進行查詢。”第6.2.1條規定：“自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產的自然狀況及查封、抵押等權利限制狀況”，“所有權人提供身份證明、房屋坐落或房屋所有權證（房地產權證），可查詢、復制其房地產的登記簿中信息”，“其他權利人提供身份證明、房屋坐落或房屋他項權證（房地產他項權證或登記證明），可查詢、復制登記簿中相關信息”，“利害關系人提供身份證明、與查詢房地產有利害關系的證明、房屋坐落，可查詢、復制登記簿中相關信息”。第6.2.2條還規定，房屋所有權人、預告登記權利人、抵押權人、房屋繼承人（受遺贈人）、公證機構、仲裁機構等主體查詢、復制其他登記資料的權限范圍。

《土地登記資料公開查詢辦法》第二條規定：“對于土地登記結果即土地登記卡和宗地圖，任何單位和個人都可以公開查詢。”

《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》第七條規定：“房屋權屬登記機關對房屋權利的記載信息，單位和個人可以公開查詢。”

對比以上法律規章，可以得出《物權法》對登記資料的查詢、復制主體僅作了原則性安排，即包括權利人和利害關系人。《土地登記資料公開查詢辦法》、《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產登記技術規程》對房地產登記簿記載有關信息查詢利用持公開查詢觀點，即任何自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產的自然狀況及查封、抵押等權利限制狀況。而《條例》對登記資料查詢主體作出了明確規定，排除了任何人公開查詢的情況。此外，《條例》沒有像《房地產登記技術規程》那樣作出對“以人查房”的禁止性規定，為個人家庭住房信息查詢及有關國家機關查詢提供了法律依據。

從法律位階分析看，效力最高的是《物權法》，其次是國務院頒布的《條例》，再次是國土資源部《土地登記資料公開查詢辦法》、《實施細則》、《操作規范》，住建部《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》和《房地產登記技術規程》。2015年3月1日起施行的《條例》屬于國務院法規，效力高于其他部門規章，且頒布時間遲于其他規章。因此，從法律依據來講，不動產登記資料的查詢應當以《條例》、《實施細則》和《操作規范》為準。

二、不動產登記資料利用實踐與對策

我國不動產登記資料依法公開查詢，不是不加區分和限制地向所有申請主體進行全部公開，而是“有限公開”，依法對不同查詢主體進行不同范圍的公開，按不同申請主體的權限提供不同的查詢和復制服務。《實施細則》第九十四規定，權利人可以查詢、復制的是與其不動產相關的所有登記資料，查詢、復制范圍是最大的，不僅包括不動產登記簿，也包括原始資料。《實施細則》第九十七條規定：“因不動產交易、繼承、訴訟等涉及的利害關系人可以查詢、復制不動產自然狀況、權利人及其不動產查封、抵押、預告登記、異議登記等狀況。”可見，利害關系人不能像權利人那樣任意查詢、復制所有登記資料，而只是可以查詢、復制不動產自然狀況、權利人及其不動產查封、抵押、預告登記、異議登記等。《條例》、《實施細則》主要起草人程嘯的觀點是：“我們認為，從《物權法》第十八條的立法本意來看，登記資料只要能夠滿足合同雙方當事人以外或者物權權利人以外的人中可能和這個物要發生聯系的這部分人的要求，就達到了登記的目的和物權公示的目的。因此利害關系人不應包括登記權利人的近親屬，否則將構成對登記權利人隱私權的妨害。”即不動產權利人的配偶、子女、父母等與其存在親屬關系的人，都不屬于《物權法》、《條例》規定的“利害關系人”范疇。《實施細則》第九十七條第五款將有關國家機關明確規定為“人民法院、人民檢察院、國家安全機關、監察機關”。《實施細則》第九十七條第六款規定：“其他有關國家機關執行公務依法查詢、復制不動產登記資料的，依照本條規定辦理。”程嘯認為，此款規定主要是為給法律、行政法規的規定預留空間而作出的銜接性規定。言下之意，當前“有關國家機關”僅限于人民法院、人民檢察院、國家安全機關和監察機關。

那么，工作實踐中如何既防止不動產登記信息泄漏、保護權利人隱私，又方便群眾辦事、做好服務工作呢？筆者認為，需要重點解決好以下幾個問題。

（一）完善不動產登記系統，整合提升登記數據質量

不動產登記數據質量好壞，直接影響不動產登記資料查詢。當前不動產統一登記剛剛起步，各地都需要將原房屋、土地等登記信息移遷整合進不動產登記業務系統，過去房屋、土地登記數據還都存在這樣那樣的遺留問題，這些問題若得不到及時解決，將會直接影響不動產登記資料的查詢利用。因此，我們要提升不動產登記系統功能，首先要從整合、提高登記數據質量入手。

（二）加強信息互通共享，切實減輕群眾負擔

《條例》第二十五條規定：“國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門應當加強不動產登記有關信息互通共享。”目的是能夠更好地確保登記的真實與準確，有利于加強政府的行政管理，實現政府部門間的信息溝通。核心意涵是“互通共享”，是雙向互通，不是單向讀取。筆者認為，通過與民政部門信息共享，民政部門可實時核查低保困難家庭不動產登記信息，免去了“老弱病殘”保障對象往返不動產登記機構申請出具不動產登記信息查詢證明，既提升社會保障部門公信力，也有利于減輕登記機構查詢壓力。同時，不動產登記機構也可實時核查民政部門婚姻登記信息，為不動產登記提供參考。與稅務部門信息共享，可避免納稅申報人到不動產登記機構申請查詢結果，直接享受稅收政策優惠，不動產登記機構服務壓力可有效緩解。

（三）推行網絡自助服務，提高查詢服務效率

不動產登記信息的查詢利用是物權公示的方式，利用率非常高，而且登記資料查詢利用全部免費。因此，在確保信息安全、相關技術符合規范的條件下，推行網絡自助查詢服務，將會大大提高服務效率，減輕窗口查詢壓力。比如開通網絡核查不動產權屬證書（明）真偽、查詢不動產自然狀況及限制情況等，服務大廳自助出具不動產登記證明、無房證明等，還可通過手機等移動終端掃描二維碼，驗證相關證明證書的真偽及查詢相關信息等。

（四）推行委托代理查詢，依法規范查詢行為

房地產市場宏觀調控，均要求住房貸款申請人或納稅人申請人提供家庭住房證明，明確規定家庭成員包括查詢申請人、配偶及未成年子女。根據《條例》、《實施細則》的規定，夫妻雙方不可以查詢對方名下不動產登記信息。此時，登記機構若一味要求夫妻雙方同時到場查詢，容易引發爭論爭吵，影響窗口服務效率和質量。筆者認為，類似查詢，用委托代理查詢，即可解決，即按《實施細則》、《操作規范》要求，提供委托人身份證復印件、書面委托書以及受托人身份證件，這樣基本可以排除惡意欺騙。即使出現上述情況，登記機構也可免責，應當由偽造相關資料的人承擔法律責任。

（五）嚴格登記信息管理，強化信息保密責任

不動產登記資料查詢制度首先要保證登記資料依法公開，又不能造成不動登記資料、登記信息的泄露，更要從制度上杜絕一些人濫用不動產登記資料、登記信息從事不正當活動，損害權利人的合法權益。因此，不動產登記機構要盡快建立符合安全保密標準的不動產登記資料存放場所，加強人員教育管理。可通過簽訂保密責任書的形式，強化保密責任意識。全面貫徹落實依法查詢制度，不隨意查詢，不擴大查詢范圍。違反國家規定泄露不動產登記信息的，要嚴肅處理，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

（六）貫徹落實法律規定，探索破解難題對策

《條例》、《實施細則》立法目的都包括方便群眾申請登記、保護權利人合法權益的內容。然而，在不動產登記資料對外利用實踐中經常會有潛在交易對象、承租對象等非《條例》、《實施細則》中的“利害關系人”提供不動產坐落或證書號等條件，申請查詢不動產自然狀況以及是否存在查封抵押等信息。對照《條例》、《實施細則》規定，這種申請主體不符，是可以拒絕的。筆者認為，此類申請不宜拒絕。一是此類申請，申請人大多已經與權利人初步接觸或對不動產已有初步了解，能夠提供不動產準確坐落或不動產權證號，需要核對不動產登記簿上自然狀況以及是否存在權利負擔，以便決定是否進入簽約交易階段。對此類申請提供查詢，有利于維護不動產市場交易秩序。《北京市不動產登記信息查詢暫行辦法》第五條第一款規定：“自然人、法人和其他組織提供身份證明、明確的不動產坐落或權證編號，可查詢該不動產登記簿中基本狀況（自然狀況）及是否存在查封、抵押等權利限制狀況。”此外，政府在實施房屋征收過程中，房屋征收部門或實施單位在征收決定作出前的調查階段，經常需要查詢征收范圍內不動產登記資料，有的甚至存在以“找人”為目的的查詢需求，要求查詢被征收人征收范圍以外的不動產登記信息，申請主體既非有關國家機關，也不是權利人和利害關系人。這樣的查詢需求明顯有違法律規定，但因征收項目多是政府重點工程，由政府強勢主導，無法拒絕。此類查詢申請，如何既能將其引入合法框架內，又能為政府分憂，讓領導滿意，是不動產登記機構面臨的共同課題。

（作者單位：江蘇省鹽城市不動產登記中心）