中國(guó)城市發(fā)展與治理的全新思維方式

劉治彥

【摘要】中央城市工作會(huì)議時(shí)隔37年后與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議套開(kāi)，凸顯了新時(shí)期城市發(fā)展的重要地位。會(huì)議提出了城市發(fā)展的新理念、新目標(biāo)、新路徑，規(guī)劃了城市工作的新格局。

【關(guān)鍵詞】中央城市工作會(huì)議 城市發(fā)展 城市治理 【中圖分類(lèi)號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新世紀(jì)的第二個(gè)十年，中國(guó)開(kāi)始步入城市社會(huì)。按照常住人口計(jì)算，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已超過(guò)55%。城市正在成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，套開(kāi)城市工作會(huì)議，更是凸顯了城市發(fā)展在國(guó)家發(fā)展中的核心地位。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視城市工作，發(fā)表了一系列關(guān)于城市治理的新思想，為提升城市治理能力、促進(jìn)城市健康發(fā)展指明了方向。

首先，提出了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展新理念。“以人為核心”，簡(jiǎn)而言之就是“城市發(fā)展依靠人民力量、城市發(fā)展為了人民幸福”。新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展，就是摒棄過(guò)去大搞土地?cái)U(kuò)張、土地財(cái)政和造城運(yùn)動(dòng)而無(wú)視城市建設(shè)主體與城市主人的錯(cuò)誤做法，回歸到“人民城市人民建、人民城市為人民”的正確軌道上來(lái)。這次城市工作會(huì)議，明確提出城市發(fā)展“堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市”的指導(dǎo)思想和“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”，無(wú)疑是高瞻遠(yuǎn)矚、適逢其會(huì)。特別是明確提出“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”，“要提升建設(shè)水平，加強(qiáng)城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市，加快棚戶(hù)區(qū)和危房改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治”；提出在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理各環(huán)節(jié)都要發(fā)揮全體人民的作用，“調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”，“尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展的人本理念。

其次，提出了人文、智慧、綠色的新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展新目標(biāo)。“人文”就是新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展要傳承地域特色文化，彰顯城市人文精神，留住城市發(fā)展的“魂”。“要保護(hù)弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)城市歷史文脈，保護(hù)好前人留下的文化遺產(chǎn)。要結(jié)合自己的歷史傳承、區(qū)域文化、時(shí)代要求，打造自己的城市精神，對(duì)外樹(shù)立形象，對(duì)內(nèi)凝聚人心。”“智慧”就是依靠人的智慧來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)智慧化、設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化等共同推進(jìn)智慧城市建設(shè)，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展，“讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動(dòng)力，釋放城市發(fā)展新動(dòng)能”。“要加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。”“綠色”是指城鎮(zhèn)發(fā)展要與所處地區(qū)的資源環(huán)境條件承載能力相匹配，能夠?qū)崿F(xiàn)循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展和永續(xù)發(fā)展，留住城市的“根”，“把握好生a產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系”，建生態(tài)宜居的城鎮(zhèn)體系。“人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”，“將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。城市建設(shè)要以自然為美，把好山好水好風(fēng)光融入城市。要大新世紀(jì)的第二個(gè)十年，中國(guó)開(kāi)始步入城市社會(huì)。按照常住人口計(jì)算，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已超過(guò)55%。城市正在成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，套開(kāi)城市工作會(huì)議，更是凸顯了城市發(fā)展在國(guó)家發(fā)展中的核心地位。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視城市工作，發(fā)表了一系列關(guān)于城市治理的新思想，為提升城市治理能力、促進(jìn)城市健康發(fā)展指明了方向。

首先，提出了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展新理念。“以人為核心”，簡(jiǎn)而言之就是“城市發(fā)展依靠人民力量、城市發(fā)展為了人民幸福”。新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展，就是摒棄過(guò)去大搞土地?cái)U(kuò)張、土地財(cái)政和造城運(yùn)動(dòng)而無(wú)視城市建設(shè)主體與城市主人的錯(cuò)誤做法，回歸到“人民城市人民建、人民城市為人民”的正確軌道上來(lái)。這次城市工作會(huì)議，明確提出城市發(fā)展“堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市”的指導(dǎo)思想和“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”，無(wú)疑是高瞻遠(yuǎn)矚、適逢其會(huì)。特別是明確提出“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”，“要提升建設(shè)水平，加強(qiáng)城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市，加快棚戶(hù)區(qū)和危房改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治”；提出在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理各環(huán)節(jié)都要發(fā)揮全體人民的作用，“調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”，“尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展的人本理念。

其次，提出了人文、智慧、綠色的新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展新目標(biāo)。“人文”就是新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展要傳承地域特色文化，彰顯城市人文精神，留住城市發(fā)展的“魂”。“要保護(hù)弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)城市歷史文脈，保護(hù)好前人留下的文化遺產(chǎn)。要結(jié)合自己的歷史傳承、區(qū)域文化、時(shí)代要求，打造自己的城市精神，對(duì)外樹(shù)立形象，對(duì)內(nèi)凝聚人心。”“智慧”就是依靠人的智慧來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)智慧化、設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化等共同推進(jìn)智慧城市建設(shè)，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展，“讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動(dòng)力，釋放城市發(fā)展新動(dòng)能”。“要加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。”“綠色”是指城鎮(zhèn)發(fā)展要與所處地區(qū)的資源環(huán)境條件承載能力相匹配，能夠?qū)崿F(xiàn)循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展和永續(xù)發(fā)展，留住城市的“根”，“把握好生a產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系”，建生態(tài)宜居的城鎮(zhèn)體系。“人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”，“將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。城市建設(shè)要以自然為美，把好山好水好風(fēng)光融入城市。要大力開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青山”。“城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，要按照綠色循環(huán)低碳的理念進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)”。

再次，提出了漸進(jìn)、多元、集約的新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展新路徑。“漸進(jìn)”就是要“尊重城市發(fā)展規(guī)律”，承認(rèn)“城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程，有其自身規(guī)律”，“城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)”，遵循城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果這一客觀規(guī)律，汲取一些國(guó)家城鎮(zhèn)化超前失控的教訓(xùn)，逐步適時(shí)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%，這一目標(biāo)是穩(wěn)妥可行的。如果措施得力，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化水平還會(huì)更高一些。“多元”就是要有多元化的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域來(lái)支撐城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展，“各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局”。實(shí)行就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合，建立大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合的城鎮(zhèn)體系，在東中西與南中北均衡布局城鎮(zhèn)群落，多類(lèi)產(chǎn)業(yè)、多個(gè)地區(qū)、多種城鎮(zhèn)載體共同支撐城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展。“集約”就是要?jiǎng)澏ǜ黝?lèi)主體功能區(qū)邊界，在承載力較強(qiáng)的地區(qū)，形成城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展聚集效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)，在自然條件較好地區(qū)集中發(fā)展城市群，“結(jié)合實(shí)施‘一帶一路建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等戰(zhàn)略，明確我國(guó)城市發(fā)展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局”，“樹(shù)立‘精明增長(zhǎng)、‘緊湊城市理念”，“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一”。實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用土地、水、氣候等資源，不斷提升城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展的內(nèi)涵與質(zhì)量。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo)）

責(zé)編/楊鵬峰 美編/宋揚(yáng)力開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青山”。“城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，要按照綠色循環(huán)低碳的理念進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)”。

再次，提出了漸進(jìn)、多元、集約的新型城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展新路徑。“漸進(jìn)”就是要“尊重城市發(fā)展規(guī)律”，承認(rèn)“城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程，有其自身規(guī)律”，“城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)”，遵循城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果這一客觀規(guī)律，汲取一些國(guó)家城鎮(zhèn)化超前失控的教訓(xùn)，逐步適時(shí)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%，這一目標(biāo)是穩(wěn)妥可行的。如果措施得力，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化水平還會(huì)更高一些。“多元”就是要有多元化的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域來(lái)支撐城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展，“各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局”。實(shí)行就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合，建立大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合的城鎮(zhèn)體系，在東中西與南中北均衡布局城鎮(zhèn)群落，多類(lèi)產(chǎn)業(yè)、多個(gè)地區(qū)、多種城鎮(zhèn)載體共同支撐城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展。“集約”就是要?jiǎng)澏ǜ黝?lèi)主體功能區(qū)邊界，在承載力較強(qiáng)的地區(qū)，形成城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展聚集效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)，在自然條件較好地區(qū)集中發(fā)展城市群，“結(jié)合實(shí)施‘一帶一路建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等戰(zhàn)略，明確我國(guó)城市發(fā)展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局”，“樹(shù)立‘精明增長(zhǎng)、‘緊湊城市理念”，“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一”。實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用土地、水、氣候等資源，不斷提升城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展的內(nèi)涵與質(zhì)量。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo)）

責(zé)編/楊鵬峰 美編/宋揚(yáng)