我國農(nóng)村金融扶貧的成果、困境與出路

涂思

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

我國農(nóng)村金融扶貧的成果、困境與出路

涂思

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

文中通過研究我國農(nóng)村金融對扶貧的影響，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村金融扶貧體系已初步成立，但尚需要進一步豐富和完善；農(nóng)村金融機構的投入數(shù)量和投入質(zhì)量均不斷增加，但農(nóng)村資金外流，并未用于貧困地區(qū)的發(fā)展；農(nóng)村金融扶貧的方式有所增加，但適應農(nóng)村貧困地區(qū)的能力尚需提高；農(nóng)村貧困地區(qū)的信用機制需要進一步完善。鑒于該實際，農(nóng)村金融扶貧應加快建立多層次的金融扶貧體系，利用農(nóng)村熟人社會的特點，降低金融機構的違約風險，給予金融機構扶貧更多的政策優(yōu)惠，優(yōu)化農(nóng)村的信用體系，以求達到留住農(nóng)村貧困地區(qū)的資金、發(fā)展扶貧事業(yè)的目的。

農(nóng)村；金融；扶貧

一、引言

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。傳統(tǒng)的向農(nóng)村貧困地區(qū)“輸血”的機制造成財政負擔重、返貧率高等問題。想要真正實現(xiàn)脫貧，還需利用農(nóng)村金融的力量，變單向“輸血”為自身積極“造血”，讓貧困群體享受優(yōu)質(zhì)的金融服務，獲得生產(chǎn)所需的金融支持，找到可持續(xù)的增收路徑，依靠自身的力量走出貧困。

二、我國農(nóng)村金融扶貧的成果

自1994年我國出臺的《國家八七扶貧攻堅計劃》提出要安排“各項財政資金、信貸資金，增加以工代賑資金和扶貧貼息貸款等扶貧資金投入”后，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》提出要“繼續(xù)安排并增加扶貧貸款”，“適當延長貸款期限”，“扶貧貸款執(zhí)行統(tǒng)一優(yōu)惠利率”，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》提出要“完善國家扶貧貼息政策，推動貧困地區(qū)的金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新”，“積極發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)”。不難看出，我國農(nóng)村金融扶貧理念經(jīng)歷了從單一信貸優(yōu)惠到綜合金融服務這一過程，在這一理念發(fā)展下，農(nóng)村金融扶貧機制也日益完善[1]。

（一）初步構建了農(nóng)村金融扶貧服務供給體系

經(jīng)過30年的金融改革，我國已初步形成了一個業(yè)務多層次、產(chǎn)權結構和投資主體多元化的農(nóng)村金融扶貧體系[2]。該體系包括了以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行等政策性金融，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行等大型國有商業(yè)銀行以及農(nóng)村信用社和由信用社改造而成的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行等，以及農(nóng)村小額貸款機構、農(nóng)村資金互助合作組織以及一些民間的借貸組織。各金融組織通過發(fā)揮各自經(jīng)營特點和業(yè)務優(yōu)勢，公開公平競爭，逐步建立了符合市場經(jīng)濟規(guī)律的扶貧貸款供給體系。在2012年的項目貸款中，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和其他金融機構發(fā)放貸款的比重分別為28%、31%、24%和17%。農(nóng)村信用社、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是農(nóng)村金融扶貧服務供給的主要力量。

（二）農(nóng)村金融機構覆蓋率持續(xù)擴大，扶貧信貸投放量不斷增多

經(jīng)過30年的金融改革，農(nóng)村金融機構覆蓋率持續(xù)擴大，扶貧信貸投放量不斷增多，對中西部貧困地區(qū)以及貧困出現(xiàn)頻率較高的涉農(nóng)領域的資金支持力度較大。2010年至2014年間，農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行等小型涉農(nóng)金融機構的營業(yè)網(wǎng)點數(shù)增加了5478個。全國金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2009年的2945個減少到2014年的1570個。全國批準已開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行1153家，61.1%設在中西部，其對農(nóng)戶及小微企業(yè)發(fā)放的貸款占村鎮(zhèn)銀行全部貸款的80.6%。2014年9月末，貧困地區(qū)人民幣各項貸款余額3.26萬億元，同比增長18.8%，比全國平均增速高5.6%。扶貧貸款金額不斷增加，2012年至2014年，引導發(fā)放扶貧貸款近2375億元。金融服務“三農(nóng)”的能力也顯著增強。從表1可看出，涉農(nóng)貸款及“三農(nóng)”貸款數(shù)量2007-2014間增長了285.93%，其占金融機構各項貸款的比例也在不斷增長。

表1 2007-2014年涉農(nóng)貸款及“三農(nóng)”貸款情況（單位：億元）

（三）農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式不斷創(chuàng)新，扶貧方式增多

在各個農(nóng)村金融機構的共同努力下，全國各地涌現(xiàn)了大量的農(nóng)村金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務方式，這些創(chuàng)新產(chǎn)品和服務方式適應了當?shù)氐陌l(fā)展特點，如甘肅省涉農(nóng)金融機構針對馬鈴薯、中藥材、經(jīng)濟林果和草食畜等地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實際，創(chuàng)新推出了“馬鈴薯收購與加工特色農(nóng)業(yè)小額貸款”、“枸杞種植業(yè)農(nóng)戶小額貸款”、“蘋果特色產(chǎn)業(yè)小額貸款”等多種特色農(nóng)業(yè)農(nóng)戶小額貸款產(chǎn)品；廣西北海、崇左等地涉農(nóng)金融機構根據(jù)“一村一品”特色農(nóng)業(yè)特點，推出了“支付寶”、“蔬菜大棚抵押”等特色貸款業(yè)務，緩解了“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難、融資貴問題。

除了大力發(fā)展農(nóng)村電話銀行、網(wǎng)上銀行業(yè)務等較普遍的金融服務形式外，在創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔保方式方面，提出制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點管理辦法，在經(jīng)批準的地區(qū)開展試點。慎重穩(wěn)妥地開展農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押試點。健全完善林權抵押登記系統(tǒng)，擴大林權抵押貸款規(guī)模。推廣以農(nóng)業(yè)機械設備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權、承包土地收益權等為標的的新型抵押擔保方式。加強涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險合作，將涉農(nóng)保險投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農(nóng)保險保單質(zhì)押范圍。

三、我國農(nóng)村金融扶貧存在的問題

（一）農(nóng)村金融扶貧機構單一，分工不明確

美國是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一，其高度發(fā)達和完備的農(nóng)村金融體系對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。20世紀以來，美國逐步建立了較為完備的農(nóng)村金融服務體系，主要包括商業(yè)金融體系、合作金融體系、政策金融體系和農(nóng)業(yè)保險體系。該體系中金融機構多元化，分工相對獨立，商業(yè)銀行主要經(jīng)營生產(chǎn)性的短期貸款和一些限期不長的中期貸款，聯(lián)邦土地銀行專門向農(nóng)場主提供長期抵押貸款，聯(lián)邦中間信貸銀行則向為農(nóng)民提供服務的金融機構提供資金，而政府農(nóng)貸機構主要辦理具有社會公益性質(zhì)的農(nóng)業(yè)項目的投資[3]。

與之相比，我國的農(nóng)村金融體系略顯薄弱與無序。由于貧困地區(qū)的經(jīng)營風險大、收益低，因此農(nóng)村商業(yè)性金融扶貧力度較弱。目前金融機構以農(nóng)村合作金融機構和兩大涉農(nóng)金融機構，即農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行為主，股份制商業(yè)銀行、地方性金融機構及非正規(guī)性的金融機構在農(nóng)村貧困地區(qū)較為缺乏，證券公司、保險公司、小額信貸公司規(guī)模小，融資租賃公司、消費金融公司等準金融機構還是空白[4]，且各機構間沒有明確分工，扶貧工作缺乏體系與秩序，農(nóng)村金融扶貧力量尚處于較為渙散的狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，2014年僅農(nóng)村合作金融機構和兩大涉農(nóng)金融機構涉農(nóng)貸款余額總計12.19萬億元，分別占全部金融機構涉農(nóng)貸款余額和增量的51.7%和50.3%，農(nóng)村金融扶貧主要依靠這幾家金融機構，尚未形成合力。

（二）農(nóng)村資金流失嚴重，貧困農(nóng)民資本積累有限

資金的逐利性使金融資源不斷從貧困地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)、從農(nóng)村流向城市，加劇農(nóng)村貧困地區(qū)“失血”現(xiàn)象和降低貧困農(nóng)民資本積累能力。一是農(nóng)村合作組織每年通過繳納存款準備金、購買國債和金融債券等方式使大量的資金流出農(nóng)村。二是國有商業(yè)銀行大量撤并農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的機構網(wǎng)點，上收貸款審批權限，基層分支機構因“貸款終身責任制”和存差資金上存的可觀利差收入而成為上級行的超級“儲蓄所”。三是郵政儲蓄銀行在農(nóng)村地區(qū)只吸收存款，不發(fā)放貸款，資金無法為扶貧事業(yè)做出貢獻。總而言之，農(nóng)村貧困地區(qū)居民的儲蓄在農(nóng)村金融機構的商業(yè)化運作下，未能有效扶貧，而是流向城市地區(qū)或者收益高、風險低的領域。

（三）農(nóng)村金融產(chǎn)品適應農(nóng)村貧困地區(qū)的特殊性的能力不足，創(chuàng)新能力有限

中國農(nóng)村社會現(xiàn)在仍保留著傳統(tǒng)“鄉(xiāng)村社會”特征：相對封閉，內(nèi)部人口流動性不大。人們生于斯，長于斯，彼此之間甚為熟悉。這樣的鄉(xiāng)村，稱為“面對面的群體”[5]。在這樣的背景下農(nóng)村的金融活動也存在其自身的特殊性，一方面，其需求規(guī)模、使用方向、期限、還款方式和抵押品等方面明顯不同于城市工商業(yè)活動者的金融需求，且農(nóng)戶們的生活性與生產(chǎn)性借貸需求并存而難于區(qū)分；另一方面，農(nóng)村金融需求特征在區(qū)級之間也有較大的差異，由于我國東中西部三個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)達程度不同，其差異化的金融需求特征越發(fā)復雜。現(xiàn)有的農(nóng)村金融扶貧體系忽略了農(nóng)村貧困地區(qū)的特殊性，片面地采取追求商業(yè)利益的單一模式，忽視了貧困群體自身需求具有較強的互惠互利的救濟性質(zhì)，未能將金融本身的商業(yè)性與扶貧事業(yè)本身的公益性有機融合。

（四）農(nóng)村貧困地區(qū)信用制度構建落后，貧困群體抵御風險的能力欠缺，增加了金融機構的經(jīng)營風險

農(nóng)村地區(qū)由于個人信用檔案尚不健全，記錄系統(tǒng)不完善，部分農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)缺乏誠信意識，依然有故意逃債的傾向。同時，由于尚未建立系統(tǒng)的農(nóng)村信用評級機構，導致金融機構對農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)的信息掌握不充分，為規(guī)避風險，金融機構對農(nóng)村貧困地區(qū)的信貸收縮，許多有實質(zhì)性需求的貧困群體無法獲得生產(chǎn)資金。加之貧困農(nóng)民缺乏技術，缺乏資金，缺乏經(jīng)驗，面對高風險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其抵御風險的能力欠缺，金融機構考慮到經(jīng)營風險，對亟需資金支持的貧困農(nóng)戶會收縮信貸，未能提供所需服務。

四、我國農(nóng)村金融扶貧的出路

我國農(nóng)村金融扶貧在金融機構的體系構建、農(nóng)村地區(qū)資金的保持、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和農(nóng)村貧困地區(qū)的信用構建等方面均存在一定問題。針對以上問題，本文在多層次機制建立、利用熟人機制降低經(jīng)營風險、打造專業(yè)幫扶隊伍、激勵資金留在農(nóng)村地區(qū)等方面提出了相應的政策建議。

（一）積極培育適合農(nóng)村貧困地區(qū)的“草根銀行”力量，發(fā)展包含保險、證券公司、小額信貸公司等多層次的農(nóng)村金融扶貧機制

傳統(tǒng)正規(guī)金融機構為了防止壞賬發(fā)生，普遍“惜貸”，因此在農(nóng)村金融市場上發(fā)展緩慢、舉步維艱。非正規(guī)金融機構——扎根于農(nóng)村社區(qū)的“草根銀行”發(fā)展迅速，如農(nóng)民資金互助組織、社區(qū)基金等在制度設計上更加適合農(nóng)村、農(nóng)戶的特點，通過金融扶貧開發(fā)機制的創(chuàng)新一定程度上防止了金融扶貧目標人群偏移，實現(xiàn)了扶貧和可持續(xù)發(fā)展雙重目標。同時，積極發(fā)展證券公司、保險公司、小額信貸公司、融資租賃公司、消費金融公司等多層次的準金融機構。以農(nóng)業(yè)保險制度為例，政府要增加對農(nóng)村保費的資金支持和虧損補償力度，開發(fā)合適的農(nóng)村保險險種，注意防范巨災風險的破壞性，積極建立“以農(nóng)業(yè)再保險為主體，農(nóng)業(yè)巨災風險基金、共保體為輔”的政策性農(nóng)業(yè)保險巨災分散機制。

（二）充分利用農(nóng)村“熟人社會”的人際互動關系及制裁機制，降低金融交易中的違約成本和風險

貧困農(nóng)村地區(qū)這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，其信息流動是通過熟人間互聯(lián)性的活動和閑言碎語等方式傳遞的。由于經(jīng)濟活動范圍小，信息容易取得。因為在這個沒有“陌生人”的“熟人社會”中，借助于長期的共同生活和交往互動，每個社區(qū)成員的信息都成為具有高度共享性和流通性的共同知識[6]。換言之，在熟人社會里，哪些人講誠信，哪些人不講誠信，較容易就可以分辨。農(nóng)村金融扶貧機構借助這一特點，可以較準確并以較低成本評價信貸需求方的還款風險，決定是否給予信貸，降低違約成本和風險。

（三）打造一支“一手送資金，一手送技術，一手送信息”的專業(yè)隊伍，提高貧困群體的還款能力

農(nóng)村金融扶貧機構可以積極培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、懂信貸、懂農(nóng)村的基層專業(yè)業(yè)務員長期扎根農(nóng)村，幫助農(nóng)民找資金、找技術、找市場，實現(xiàn)農(nóng)民增收。同時能夠更加充分了解貧困群體的還款能力與生產(chǎn)情況，及時有效地控制風險，減少壞賬。對貧困群體采取既要“扶上馬”還要“送一程”的策略。只有這樣才能從根本上解決貧困戶資金不對稱、技能不對稱、信息不對稱的問題，增強農(nóng)民抵御風險的能力，實現(xiàn)貧困群體的自我發(fā)展和脫貧增收。

（四）對扶貧貸款給予政策優(yōu)惠，適當采取行政手段，限制資金外流

農(nóng)村金融扶貧部門應積極響應和落實監(jiān)管部門的相關政策，同時結合自身的實踐積極推動相關部門完善政策，激勵農(nóng)村金融扶貧部門積極參與扶貧事業(yè)，將資金留在農(nóng)村貧困地區(qū)群體的生產(chǎn)活動上。第一，政府管理部門應對金融機構對貧困群體的小額貸款給予稅收優(yōu)惠和財政獎勵，鼓勵大型商業(yè)銀行對新型農(nóng)村金融扶貧機構進行批發(fā)貸款，在農(nóng)村貧困地區(qū)培育先輸血、再造血機制。第二，積極推動農(nóng)村金融扶貧機構吸收的存款用于縣域的政策盡快落地，推動農(nóng)村資金發(fā)展農(nóng)村。第三，相關部門可以逐步將培育新型農(nóng)村金融扶貧機構支持貧困地區(qū)發(fā)展的情況與銀行業(yè)市場準入和政策扶持掛鉤，激勵其將資金用于貧困地區(qū)的建設。第四，積極籌劃設立不同層面的貸款擔保基金和風險補償基金，對將資金留在貧困地區(qū)的扶貧機構進行風險補償，緩解其后顧之憂，為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。第五，孟加拉國的格萊珉銀行的創(chuàng)始人尤努斯教授將窮人的信貸權利提高到人權的高度，提出“信貸權是人權”的觀點，為防止資金的外流，強調(diào)當?shù)氐腻X要用于當?shù)兀瑢崿F(xiàn)“錢從哪里來，就優(yōu)先到哪里去”，優(yōu)先滿足當?shù)馗F人的資金需求。我國在適當?shù)臅r候可借鑒孟加拉國的經(jīng)驗，采取行政手段或法律手段直接干預農(nóng)村資金的流向，遏制農(nóng)村資金的外流。

注釋：

[1]丁志國，譚伶，趙晶.農(nóng)村金融對減少貧困的作用研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2011，(11)：72-77.

[2]王曙光.草根金融[M].北京：中國發(fā)展出版社，2008，(1)：105.

[3]華東，何巍.美國農(nóng)村金融體系的特點與啟示[J].國際金融，2012，(5)：47-50.

[4]張永亮，肖毅敏.農(nóng)村扶貧開發(fā)的金融支持創(chuàng)新[J].湖南社會科學，2014，(3)：162-164.

[5]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社.2008.

[6]胡衛(wèi)東.金融發(fā)展與農(nóng)村反貧困：基于內(nèi)生視角的分析框架[J].金融與經(jīng)濟，2011，(9)：60-64.

[1]丁志國，譚伶，趙晶.農(nóng)村金融對減少貧困的作用研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2011，(11)：72-77.

[2]王曙光.草根金融[M].北京：中國發(fā)展出版社，2008，(1)：105.

[3]華東，何巍.美國農(nóng)村金融體系的特點與啟示[J].國際金融，2012，(5)：47-50.

[4]張永亮，肖毅敏.農(nóng)村扶貧開發(fā)的金融支持創(chuàng)新[J].湖南社會科學，2014，(3)：162-164.

[5]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社,2008.

[6]胡衛(wèi)東.金融發(fā)展與農(nóng)村反貧困：基于內(nèi)生視角的分析框架[J].金融與經(jīng)濟，2011，(9)：60-64.

C924.21

A

1671-5136(2016)03-0084-04

2016-09-15

涂思（1992-）女，湖北武漢人，武漢大學社會保障研究中心碩士研究生。研究方向：社會保障與公共經(jīng)濟。