可持續土地利用規劃問題探析

趙繼偉

摘要：在傳統土地利用規劃反思的基礎之上，分析了可持續土地利用規劃的內涵和基本框架。

關鍵詞：可持續發展土地利用規劃；可持續發展是土地利用規劃的理論基石

可持續發展的思想源出于人們對環境問題的認識與關注，其產生背景是人類賴以生存的環境和資源遭到了日趨嚴重的破壞。從持續發展觀到可持續發展觀的形成，人們經過痛苦地思索終于認識到：未來社會的發展，唯一可供選擇的就是可持續發展道路。可持續發展觀的提出，使得人類思想觀念和行為方式都發生了很大的變化和飛躍。為了地球及人類自身的未來，人們開始以可持續發展的眼光看待一切。可持續發展具有十分豐富的內涵。就其社會觀而言，主張公平分配，即滿足當代人和后代人的基本需求；就其經濟觀而言，主張建立在保護地球自然系統基礎上的持續經濟發展；就其自然觀而而言，主張人類與自然和諧相處。可持續發展的基本原則包括：①公平性原則；②持續性原則；③共同性原則等。

自然資源是提高人類當前和可預見未來生存質量的自然物質和自然能量的總和。自然資源的狀況，不僅是一個社會和民族走上可持續發展道路的物質基礎和根本條件，而且決定著人類能否生存和繁衍。可持續發展的核心問題是自然資源的可持續利用，對此人們已經形成共識。

土地資源作為自然資源的重要組成部分，其可持續利用問題又是自然資源可持續利用的關鍵。而土地利用規劃是土地管理工作中的“龍頭”，其對未來土地利用的方向、土地利用結構的調整、土地空間的布局及土地生產力的提高起著十分重要的作用。可持續發展戰略應成為土地利用規劃編制的主要價值取向，且通過土地利用規劃的編制為土地及自然資源可持續利用、可持續發展戰略實現提供主要的支持。

一、對傳統土地利用規劃的反思

在傳統資源配置理論的指導下，我國目前的土地利用規劃也表現出了其相應的局限性，不適應可持續發展的要求。主要表現在以下幾個方面：①目前的土地利用規劃對土地利用各部門的經濟發展需要考慮的較多，對生態環境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多。沒有將土地利用規劃作為保護生態環境，協調社會關系，貫徹可持續發展的基本手段。②目前的土地利用規劃對代際公平考慮的不多，對后代的土地需求考慮的不多。目前的土地利用規劃為追求耕地的總量動態平衡，過分追求“占一補一”，對未利用土地的開發的代際時間分配缺乏研究，對農用地轉為非農用地的時間合理分配缺乏研究。③目前的土地利用規劃強調土地利用結構和布局的調整，而對土地管理的其它活動缺乏有效的規。④目前的土地利用規劃的實施沒有相應機構來進行協調，土地利用規劃的編制、實施、監督和管理的各項職能沒有相應的機構來進行協調。⑤目前的土地利用規劃只從國家和地區的角度出發，規劃一般采用自上而下的方法，對各級地方政府、企業團體、農場、農民的需要缺乏科學的評估和有效的協調辦法，對于公眾參與規劃的程序和方法也沒有科學的對策，從而導致規劃的實施具有很大的困難。

二、可持續土地利用規劃的本質內涵和框架

可持續土地利用規劃并不是對傳統土地利用規劃的完全拋棄，而是將可持續發展的原則和土地可持續利用的要求貫徹到土地利用規劃中，是對傳統土地利用規劃的完善。

（一）規劃是以生態經濟綜合協同為目的

經濟發展階段的影響，以往的規劃目標是一種片面追求經濟增長的單目標模式。土地利用活動在經濟發展模式的框架下，土地資源不斷地由農業用地向非農建設用地轉變，由于這種轉變的不可逆性，作為人類生存以及其它一切社會經濟活動形式的農業生產的進一步發展受到嚴重影響；人們對土地資源進行掠奪式的開發和利用；土地環境的污染和破壞不斷加快，影響到人類的進一步生存。可持續發展和土地可持續利用的概念不再是建立在從自然界得到越來越多的東西上，也不再是把GDP作為發展的唯一尺度，而是以經濟、社會和生態環境的多目標協調發展為指導原則，追求全方位的綜合發展。

（二）規劃是代內、代際公平相結合

傳統規劃中的資源供需平衡概念是解決代內資源的有效配置問題，可持續發展要求土地利用規劃更注重資源的代際供求矛盾的協調。可持續土地利用規劃，一方面要求節約、保護資源，使可再生資源的消耗率低于或等于資源的自然再生率；通過技術進步，使可再生資源、人造資本對不可再生資源的替代率等于不可再生資源的耗竭率。另一方面，要通過生產力與生產關系的不斷創新提高資源產出率，增加資源有效量。

我國目前面臨的土地資源危機主要表現在耕地數量減少和質量下降兩個方面。發展中國家在工業化過程中因城市發展、基礎設施建設等的需要不可避免地要占用一部分土地，為保護農產品的供給，控制耕地數量的減少也十分必要。但我國目前所采取協調“吃飯和建設”的主要措施是通過對后備資源的開發來補充耕地，而忽視了后代人對這些后備資源的需要。可持續發展下的保證農產品供給的土地利用戰略應主要借助投入的增加和技術改造來提高土地的肥力，通過對耕地資源的投資，以人造資本來替代自然資源的減少。

（三）規劃應是社會可接受和參與

可持續土地利用規劃要對各級地方政府、企業團體、農場、農民等各方面的利益進行科學的評估和有效的協調，通過建立公眾參與規劃的程序和方法，使規劃具有較高的社會可接受性，以利于規劃、實施和操作。沒有公眾的參與、認可和接受的規劃是不可能持續的，也是不可能成功的。同時可持續土地利用規劃要求其編制、實施和反饋的過程具有高度的信息公開性，以便于公眾的參與和監督。在我國目前土地利用規劃工作中需要加強的有幾個方面：一是加強公眾和政府的需求調查和協調。要對規劃中的決策者、管理者、資源環境專家、企業團體、各利益集團、廣大群眾對土地的需求進行調查和協調。二是要加強土地利用規劃的管理。“三分規劃，七分管理”就是對規劃實踐的現象表述。

（四）規劃是混合型規劃

可持續土地利用規劃應是集規劃設計、政策管理于一體的復雜綜合體。只有這樣，才能不斷兼容并蓄其他相關學科，且同時達到土地利用的生產、服務、安全、保護和社會可接受多目標。

（五）規劃是國家一區域一地方協同行動的規劃

我國土地利用規劃的協同行動表現為國家一省一市一縣一鄉五級規劃的協調。目前的土地利用規劃采取的是“自上而下”的方法，上級規劃對下級規劃起控制作用，下級規劃只能服從上級規劃，這種協同的方法明顯帶有傳統計劃經濟的色彩。可持續土地利用規劃的協同行動不是形式上的“自上而下”、“自下而上”或“上下結合”的選擇，而涉及到各級規劃的職能的分配、上下級規劃結合點的確定等問題。國家和省級可持續土地利用規劃的重點應該解決的是生態可持續性的問題和土地資源的代際公平配置問題，其可持續土地利用規劃可以稱為土地生態規劃或土地環境規劃，其對下級規劃的指導應是生態環境和土地代際資源配置上的安排。市級可持續土地利用規劃的重點應包括經濟可持續性和生態可持續性兩個方面。而縣級和鄉級可持續土地利用規劃由于較為基層，其規劃除了應該考慮經濟和生態可持續兩方面外，還應該考慮到規劃的社會可接受性和社會可持續性，要將公眾的力量吸收到規劃的編制、實施和監督中。

（六）規劃是動態和不確定性的規劃

實施可持續發展戰略是一個復雜的戰略目標，不是一蹦而就的。可持續發展的實質是不斷協調人口、資源、環境與發展的協調過程。因此，與其相關的可持續土地利用規劃也是一個不間斷、連續的事情，其規劃目標和規劃方案應根據規劃的實施信息反饋和社會經濟環境的變化不斷地調整和修改。由于可持續土地利用規劃涉及的時間跨度很大，其關系到后代子子孫孫的利益，土地利用規劃所涉及的很多因素將存在很多的不確定性。因此，可持續土地利用規劃要客觀地對待不確定性這種真實存在，把握其規律，預測和評價不確定性所帶來的風險并研究相應對策。