淺析水庫移民實行城鎮化無土安置方略

張星

（貴州省水利水電勘測設計研究院貴州貴陽550002）

淺析水庫移民實行城鎮化無土安置方略

張星

（貴州省水利水電勘測設計研究院貴州貴陽550002）

本文結合夾巖水利樞紐工程建設征地移民安置規劃的工作實踐,分析了夾巖水利樞紐工程移民規劃過程中出現的“城鎮化無土安置模式”的背景、可行性以及對采取該模式對移民搬遷安置的有利影響，以期為類似工程提供借鑒。

夾巖水利樞紐;水庫移民;城鎮無土安置

1 概況

夾巖水利樞紐及黔西北供水工程是《長江流域綜合規劃》、國家發展改革委批復的《貴州省水利建設生態建設石漠化治理綜合規劃》（發改農經〔2011〕1383號）和水利部審查通過的《西南五省（自治區、直轄市）重點水源工程近期建設規劃》提出的重點供水工程。工程的開發任務是以供水和灌溉為主，兼顧發電，并為區域扶貧開發及改善生態環境創造條件的綜合水利工程。受水區包括畢節～大方城區、遵義市中心城區、黔西縣城、金沙縣城、納雍縣城、織金縣城、仁懷市等7個城鎮（區）以及8個工業園區、79個鄉鎮，設計灌溉面積90.42萬畝，總庫容為13.25億m3的大⑴型工程；具體規劃指標詳見表1。

根據《夾巖水利樞紐及黔西北供水工程建設征地移民安置實施規劃報告》，建設征地區需永久征收土地總面積53900.67畝，臨時征用土地13838.65畝；直遷人口21678人，拆遷各類房屋677329.88m2。到規劃水平年搬遷安置人口中水庫淹沒影響區到規劃水平年為23010人，樞紐工程區到規劃水平年搬遷人口為563人。在堅持“以人為本，保障移民合法權益，滿足移民生存與發展的需要，因地制宜，統籌規劃，與資源綜合開發利用、生態環境保護相協調，與城鎮建設、產業結構調整、新農村建設相結合，引導與充分尊重移民意愿相結合”的原則下，積極做好夾巖水利樞紐工程的搬遷安置工作，在充分聽取移民群眾的意愿的基礎上，采取分散安置與集中安置相結合的方式進行搬遷安置。夾巖水利樞紐工程水源工程區分散安置3680人，農村集中安置3768人，集鎮集中少土安置4983人，城鎮集中無土安置11143人。其中城鎮無土安置占比例的47%，為主要安置方式。

2 雙山新區城鎮無土安置背景的可行性分析

2.1 符合國家發展政策

把水利水電工程移民安置與城鎮化結合起來，建設移民安置型城鎮，是貴州省委、省政府結合貴州實際提出的戰略思路和要求，也是國家加快城鎮化的具體體現。貴州省委《關于加快推進小城鎮建設的意見》“黔黨發〔2012〕25號”提出，“水利水電工程移民要突出城鎮化安置模式，盡量將移民搬遷安置到小城鎮，促進小城鎮建設，著力改善移民生產生活條件，提高自我發展能力”。貴州省農村人地矛盾突出，耕地分散，環境容量不足，基礎設施落后，產業結構單一，傳統的農業安置方式已難以適應經濟社會發展的需要，可見，移民安置向城鎮轉移、向發展條件更好的地方轉移已成為廣大移民群眾的新期待和新要求。

表1 夾巖水利樞紐工程主要影響指標

2.2 緩解有土安置的土地資源緊張情況

進行移民安置的區域應當以資源環境承載力為基礎。夾巖水利樞紐工程水庫屬高山峽谷型水庫，庫區安置容量非常有限，加之貴州省三位一體規劃中各類重點工程的建設，給原先就耕地資源貧瘠的當地政府增加了很大的困難，傳統的“有土安置”移民安置方式實施難度越來越大，特別是本工程涉及的納雍縣，它為貴州省近幾年來的移民大縣，還承擔著目前貴州省在建最大水利工程黔中水利樞紐工程的移民搬遷，因此已基本無法調劑耕地進行安置，無土安置已成為必須面臨的安置方式。

2.3 符合移民安置意愿

水利水電工程移民屬于非自愿移民，由于工程的建設，破環了移民群眾長期建立起來的社會網絡，在新的生產生活系統里往往承受著很大的心理矛盾和社會壓力，為消除他們的疑慮，本著“以人為本,構建和諧社會”的原則,夾巖水利樞紐工程充分尊重移民意愿,創新移民安置方式，2014年11月通過向移民代表介紹國家有關移民政策和本次擬定的安置方式及安置去向，將城鎮無土安置的選擇條件、建房方式、生產發展方式對移民解釋清楚，同時發放到戶的安置意愿調查表，使得移民也在參與的過程中實現了從知悉到認可,再到滿意的良性轉化，為模式創新實踐提供了保障；根據調查結果，選擇城鎮無土安置的移民占到直遷戶數的47%，可見移民對城鎮安置的向往很大，也是本次確認城鎮無土安置方案的基本條件。

2.4 生產生活條件滿足需求

城鎮無土安置，將移民安置于城市，享受城市各種福利和待遇，每戶配置門面攤位一個，每戶至少安排、培訓一位移民進行就業，優先提供就業機會。

3 雙山新區城鎮化無土安置方式的優勢

（1）城鎮化安置是當前移民安置環境下的理性選擇。夾巖水利樞紐工程地處貴州省畢節市，境內山高坡陡，溝壑縱橫，土地破碎，其中以納雍縣為例，2010年的全縣農業人口在93.8萬人左右，但是耕地僅有52.27萬畝左右，人均占有耕地不到0.5畝，在這樣的情況下，實行城鎮無土安置方式是貴州土地資源匱乏和現行土地制度下調地難的理性選擇，根據其農村移民安置規劃報告測算，如實行集鎮有土安置11143人,共需建設用地170畝,需要配置耕地5570畝左右。實行城市樓房安置,通過修建門面和農貿市場配置攤位來解決移民群眾的生產生活問題,可以有效緩解了土地資源不足，傳統的有土安置方式難的問題，通過政府的積極引導實現移民和諧安置。

（2）安置方式的創新是構建和諧社會的需要。對雙山新區無土安置模式的選擇結果表明多數移民是理解和支持的,在居住環境上，實行雙山新區城鎮安置可以有效的解決老人看病難、子女上學難、交通難和吃水難的等實質性問題；在生產上，通過勞動技能培訓，每戶至少培訓一人通過轉移生產力進行就業、在小區內規劃市場配置攤位或門面不僅滿足移民群眾的生產生活需要，同時也脫離了傳統靠天吃飯的生活條件，這對于庫區部分386199部隊（包括婦女、留守兒童、老人）的生活環境及生存條件是一個實質性的提升；移民群眾對生產生活滿意的同時也避免了近年來移民群眾不斷上訪的窘境。

（3）整合資源,實現經濟社會發展與移民安置的協調統一、共同進步。一方面根據《關于進一步做好水利水電工程移民城鎮化安置的意見》（黔移發〔2013〕31號）本著尊重移民意愿，堅持移民安置與加快城鎮化進程，優化產業結構和搞好環境保護的原則，一方面,實現移民集中安置點的水、電、路、訊、綠化、亮化等基礎設施的統一規劃、統一設計、統一建設和統一管理，安置地不需要大規模地調整土地即可實現移民的妥善安置；另一方面,城鎮安置帶動了城鎮化建設。通過建設能容納10000余人的移民集中安置點，在安置點及周邊配套建設學校、幼兒園、醫療衛生、社區服務、農貿市場等設施，為移民發展二、三產業創造條件也將移民安置活動變成了區域社會經濟發展的契機。

4 結語

夾巖水利樞紐工程庫區的耕地面積小，而且受喀斯特巖溶地貌發育和石漠化的影響，耕地的土層薄，保水保肥能力低，采取“雙山新區城鎮無土安置”模式對于緩解貴州安置容量小，安置難度大的情形起著積極的作用，在本質上也是契合“城鎮一體化”發展政策的,將移民安置與城鎮一體化進行資源整合,通過移民的技能培訓和安置小區配置門面等方式不僅可以有效保證移民生產生活水平的恢復和移民市民化素質培訓等目標的實現,而且對于區域社會經濟發展也是一種促進，其將具有較強生命力且可以進一步完善發展以推進水庫移民安置工作的一種新模式。但是其安置方式在貴州范圍內還未成熟，政府還需在安置的過程中積極引導，急移民所急，想移民所想，在管理上堅持以人為本、維護移民合法權益、保障移民長遠生計，為移民營造一個人際關系和諧舒適的生活范圍，一旦由于政策的不落實、與當前宣傳不一就很容易引發大規模的群眾性事件，給社會帶來一些不安定因素，使得城鎮無土安置模式實施效果將大打折扣。陜西水利

[1]GuizhouProvincialWater Conservancy and Hydropower Survey and Design Institute.《夾巖水利樞紐及黔西北供水工程建設征地移民安置實施規劃報告》.[R]2015

[2]蔡依平.水庫農村移民生產安置模式研究[D].南京:河海大學，2004；

[3]鄭瑞強，張春美，施國慶水庫移民“城市樓房安置”模式創新機理思考——以青山嘴水庫工程移民安置實踐為例.中國水利水電.[J]2011年06期：169-172.

（責任編輯：暢妮）

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