基于程序正當理論檢視我國環境影響評價制度

楊紫慧

摘 要：國家環境政策的目標在于為未來規劃出一個與自然和諧共存的社會體系，而環境影響評價制度正是為實現這一目標而被創制出的重要工具。作為一種衡量經濟利益與環境成本的預防措施，我國對這一制度的實踐已經歷時近三十年。本文以程序正當理論為切入點，了解環境影響評價制度的規范原理，討論國家在環境影響評價制度的程序事項方面所承擔的責任，比較其他國家對這一制度的應用，同時分析我國環境影響評價制度的發展現狀和不足。無論是從法律制度建設還是法律制度實踐的角度，觀察其中是否有程序保障不足的現象，從而提出針對性的完善建議。

關鍵詞：程序正當；環境影響評價制度；公眾參與

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）04-0123-02

隨著科學技術的日新月異，人類生活的舒適度和方便度較之從前大為提升，為了追求和維系一定的生活品質必須通過不斷開發自然資源以滿足需求。然而在有限的資源中如何獲得可持續的發展已成為全球最關注的議題，近些年來因開發過度引發的自然變化甚至是自然災難對人類生存和安全帶來了不可忽視的威脅。對于疾病，人們都知道預防勝于治療，那么在環境問題全球化中，環境影響評價制度的出現就是為了避免開發與發展行為對環境造成不可恢復影響的有效預防。

一、環境影響評價制度概述

環境影響評價（英文為Environmental Impact Assessm-

ent，簡稱EIA），是指由開發行為或行政政策可能對環境造成不良影響而事前加以調查、預測、分析并評定，提出環境管理的計劃、公開說明以及環評報告公開審查過程，提供公眾參與的機會以尋求最合理的開發行為，以此來預防或減輕開發行為可能對環境造成的不良影響，從而實現環境保護的目的。根據聯合國環境規劃署提供的環評制度所需基本流程，應包括以下部門：初步篩選、范圍確定、環境影響分析、影響減輕與環境管理計劃書、完成環評報告、審查環評報告、政策決定以及后續的執行與遵守。各國在環評的范圍與內容細節上各有不同，但基本制度安排還是普遍具有以上的流程。

世界各國于20世紀中后期陸續通過立法制定的環境影響評價制度起源于1969年美國《國家環境政策法》，我國自20世紀70年代引進該制度以來，法制上也產生了本土化的轉變。我國的環境影響評價制度作為落實國家環境政策的重要工具，其發展是建立在對建設項目的環境管理探索實踐中的，這一過程不僅反映了時代背景下社會公眾環境意識的覺醒，也是受法律程序論等學術理論影響所創制的事前預防機制。

二、程序正當理論及在環境影響評價制度中的實踐

（一）程序正當理論

20世紀50年代的法學理論發展因相當程度受到當時美國現實法律主義的影響，哈佛大學法學院艾伯特塞克斯與亨利哈特教授所開設的一門名為“法律程序”的課程使得法律程序論成為一種法理學主張。法律程序論認為法律秩序是要通過每一個機關依據其專業或是制度的設計，在互動中產生。制度的程序設計與結構安排比實體的規范更為重要。法律程序論不認為可以經由任何個人或是任何方法獲得認識實體正確的答案，只有通過反復辯論的程序和過程，才能獲得具有最適合解決某一類型問題的結論。

在程序正當理論方面，英美法系國家的研究和實踐經驗相對更多，以此為參考能夠加快我國環境影響評價法制建設的完善進程。環境法中的一般原理原則隨著時代的變化和理論研究的發展而不斷發展，在屬于新興法學領域的環境法中體現得尤為突出，其中諸多的原理原則與環評制度有不可分割的關系，而這些原則中很多也隱含著對正當法律程序的要求。與其他環境制度建立所依據的環境法基本原則相比，環評制度所體現的預防原則在實踐中往往是較為容易被人們所舍棄和忽略的，由此而導致了在環境問題產生的不可逆轉的過程中，我們支出了更多的環境成本來挽回因遲誤而導致的損害，因此防患于未然的重要性已無須再強調。

（二）在環境影響評價制度中的應用

有學說認為正當的行政程序應具有公正作為的義務、受告知的權利、聽證權、說明理由的義務以及行政信息公開五項要素。也有學者更進一步指出正當行政程序可能具有各種手段方式，如建立公正的裁決機關、預先告知將采取的對行為人不利的行動以及所依據的法律事由、當事人有對此陳述申辯的機會、請求召開并參與聽證會的權利、閱卷權利、參與行政決策的權利等，而所有的正當性程序設計都可以認為是以上方式的排列組合而已。

環評制度信息公開的程序規定在我國《環境影響評價法》第11條第1款以及第21條中，法律分別對專項規劃以及國家規定需保密的建設項目進行了關于召開聽證、公開信息等事項的規范。2006年頒布實施的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第5條對信息公開進行了進一步的詳細規定。環境影響評價制度中公眾參與程序是程序正當理論中著重強調的，我國許多法律法規、部門規章都對環評制度中的公眾參與進行了規定。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》更是針對公眾參與的信息公開問題、參與方式及范圍等問題給出了明確的程序保障規定。環境影響評價制度應施用的項目數量和種類都很多，而環評的擴及范圍也相當廣泛，要完全達到環評法的立法目的需要專門的行政機關通過規范的程序予以落實。

三、國外環境影響評價制度中程序正當理論的實踐——以美國為例

美國國家環境政策法（National Environmental Policy Act of United States，簡稱NEPA），被認為是美國近代影響最深且最重要的環境法律，更被稱為環境大憲章。美國的環境影響評價制度經歷了數十年的發展，從早期的僅調整聯邦政府對開發活動的行政許可與對自然環境影響之間的關系，到逐漸通過數個司法案例基于案例法漸漸明確NEPA的立法目的，如今聯邦政府的政策、計劃以及方案等必須實施環評來明晰其對自然環境與社會經濟發展的影響。

NEPA規定的環評程序為了保障人類生存以及環境保護的目的，明確要求在聯邦行政機關的決策行為有重大環境影響的可能時，必須制作環境評價報告書，內容包括該行為對環境造成的影響、環境成本以及足可以改變成本的替代方案。對于NEPA的運行來說，替代方案是進行決策活動時非常重要的要素，否則無法比較對環境造成的影響，也無法探究其他決策的可能性。當然如果這些只是流于形式的過程，那么環評報告也只是一份文書作業而已。因此NEPA要求聯邦行政機關在決策的每一個重要階段必須將環境問題納入考量，只有在制成環評報告書的過程中對于環境爭議問題的充分討論使得決策者獲得足夠的相關信息，才是NEPA應有之義。

NEPA規定聯邦行政機關在進行環評前，必須先判斷被評估行為是否有重大環境影響的可能，才開始進行環評。而所謂重大環境影響的可能，顯然是立法者要求聯邦行政機關通過完整的環評程序，從環境維護的角度，判斷環境價值是否可能遭受到嚴重的破壞，提升政府決策在環境保護方面的正當性。在司法實踐中，法院通過NEPA的規定推導出聯邦行政機關有向大眾公布相關決策信息的義務，從而在決定某一行為是否有重大環境影響之前，必須向公眾公布的程序義務也是基于程序正當性的考慮出發的。

程序正當理論影響了20世紀70年代美國行政法的轉型及其環境法的發展，美國環評制度是建立在這樣的觀點之上的——只有充分提供信息、反復思辨、負責人的記錄和說明的過程才能夠得出人類社會群體中所能產生的最好結果。美國環評制度的立法典型地反映了多元主義理論下法律規范的實際。國會立法并非確定了行政機關進行環境保護的實質要件，而是要求其盡可能地收集和產生環境資訊，通過這一收集和產生的過程不但能夠促使行政機關自覺地將環境價值納入權衡判斷中。公眾、環保團體等能夠利用相關信息對行政機關的決策產生推動力，在參與的程序中提出實質性的主張和訴求。行政機關正確的信息，通過完整的程序提供給公眾，從而使其有參與評論的機會。

四、檢視我國環境影響評價制度現狀

環境影響評價制度程序的正當化是建立在現有的環境影響評價制度法律框架之下的。2003年我國《環境影響評價法》頒布施行，建設項目環境影響評價制度以及規劃環境影響評價制度均成為環評法調整的對象。我國環評制度的起步發展主要是在對建設項目的環境管理實踐中成長起來的，實踐經驗較為豐富，而規劃環評制度納入我國環評法調整范圍應當是我國環保立法中的一項重大進步。但是與調整對象范圍包括法律、政策、計劃和規劃的戰略環評制度也即宏觀活動環境影響評價制度相比，我國目前的規劃環評制度仍存在一定的拓展空間，尤其是面對數量龐大的政府規章、部門規章以及各行政主體的決定等行政決策。

環境影響評估法實際上是環境行政的程序法之一，是環境行政行為最低限度的程序保障標準，環境行政行為遵循公正、公開與民主的程序達到依法行政、保障人民權益以及提高行政效能的目的，這有賴于環境影響評估法公正的組織制度、公開的信息公布與聽證制度以及民主的公眾參與制度。而在我國環評法的實踐中，公眾接觸被環評項目信息的渠道有限；環評法和環評法公眾參與制度相關法律法規在審核范圍、組織形式、參與方式等環節賦予其較多的靈活性，這使得程序的執行出現了較強的隨意性；收集公眾意見后的反饋程序由于法律僅規定了說明義務而沒有進一步的時間、程序細則的規定，由此在實務中此項環節也往往不能實現應有的效能。我國環評制度在實踐中出現“執行率高但效果差的尷尬困境”，究其原因，相關法律制度中程序保障的不足與缺失是不能忽視的。

理性而公正的行政程序是行政活動結果正當化的主要途徑，同時正當性的法律程序也是法治國家對于人民應盡的義務。法律程序正當化的價值在于對人格尊嚴的尊重以及最低限度的公正，而在環評制度中強調正當法律程序的重要性應成為這一制度中最為重要的法律精神之一。縱觀我國環評制度的發展過程，實際上就是通過不斷地調整法律和制度以盡可能地減少或消除環境決策做出時所受不當因素影響的可能性，而在這些制度的爭論中朝著法律程序正當性的趨向發展也是我們必須持續進行的改革。

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