“營改增”之后地方稅體系建設的探討

摘 要：隨著營業稅改增值稅（以下簡稱“營改增”）的快速推進，地方稅的稅種結構將發生變化。論文通過分析“營改增”對地方稅征管工作的影響，提出了完善地方稅體系建設的路線圖。近期目標是調整增值稅收入分配體制，保證地方財權和事權相匹配；中期目標是建立消費稅為主體的地方稅體系，合并車輛購置稅成為地方稅的主體稅種；遠期目標是構建財產行為稅為主體的地方稅體系，將房地產稅作為地方主體稅種；并加強個人所得稅、資源稅和環境保護稅等稅種的改革與完善，以彌補主體稅種收入規模的不足。

關鍵詞：營改增；增值稅分享比例；消費稅改革；房地產稅改革

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）04-0119-02

目前“營改增”試點范圍已覆蓋交通運輸業、郵政業、電信業和部分現代服務業，試點效應明顯，稅制改革紅利不斷釋放，據稅務總局統計，截至2015年6月底，全國納入“營改增”試點的納稅人共計509萬戶，其中，一般納稅人94萬戶，小規模納稅人415萬戶，自2012年“營改增”實施以來，已累計減稅4 848億元[1]。有效減輕了企業稅收負擔，對產業結構優化和現代服務業發展起到良好的促進作用。黨的十八屆三中全會《決定》要求“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”，“進一步理順中央和地方收入劃分”。但“營改增”推行之后，地方財政收入減少已成為不爭的事實，“營改增”試點完成之后，地方稅如何改革是擺在我們面前一個十分緊迫的課題。

一、“營改增”對地方稅征收管理工作的影響

（一）地方稅主體稅種迷失

“營改增”完成后，不僅地方稅失去主體稅種，而且還造成隨主體稅種附征的其他地方稅收難以控管的局面。營業稅、企業所得稅和個人所得稅是當前主要地方稅種，也是地稅組織收入的主力軍。“營改增”之后，地方稅收收入中的營業稅或將全部或部分喪失，歸地稅部門征收的企業所得稅，因新增企業隨著“營改增”變為國稅部門征收而失去增長潛力。同時，隨著地方主體稅種征管權限的轉移，跟隨主體稅種附征的一些稅費或基金也將面臨流失的風險，地稅組織收入難度進一步加大。

（二）地稅收入規模下降

多年來，營業稅作為地稅收入的主體和支柱，起著舉足輕重的作用，其收入的穩定性、管理的可控性，以及對地方財政收入的重要貢獻，都是現行其他地方稅種所無法替代的。在我國現行財稅體制下，地稅征收的稅種雖然種類繁多，但大多量小、面散，唯有營業稅堪稱地方稅收主力，其收入幾乎占各地稅收總收入的半壁江山。如果全面實行“營改增”，地稅收入不可避免地出現下降。盡管目前將“營改增”之后的稅收收入返還給地方政府，表面上看雖然對試點地區的財政收入不會帶來影響，但實際上由于試點地區稅負下降，以及對部分試點稅負增加的企業實施的過渡性財政補貼，地方政府面臨著減稅和增支的雙重壓力。因而，全面“營改增”之后，地稅面臨的重要問題就是收入規模總量下降。

（三）地方稅收征管難度增大

營業稅由地稅負責征收已有20多年，“營改增”后，地稅部門以票控稅的手段將隨之失去功效。以交通運輸業為例，在“營改增”之前有自開票和代開票兩種納稅人，通過報稅、認證、對貨物運輸發票進行“票表比對”，實現了對交通運輸業營業稅的有效征管，同時也保證了隨營業稅征收的企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育費附加稅等稅費得到了有效的控管。目前，由于金稅三期工程在全國還沒有完全推廣到位，全國范圍內還未完全建立國地稅合作管稅機制。“營改增”后，零散戶納稅人所需的發票改為國稅部門代開，然而隨同“營改增”之前的營業稅征收的個人所得稅、城市維護建設稅以及教育費附加稅，地稅部門將無法按照“以票控稅”的征管模式對此進行管控，地稅部門對此部分稅費的管理難度增大[2]。另外，企業所得稅是按照企業主營業務歸屬劃歸國、地稅分別征收，“營改增”后，地稅的企業所得稅征管權限也將受到沖擊。

二、完善地方稅體系的構想

（一）近期目標：調整增值稅收入分配體制

1.調整增值稅收入分配體制。“營改增”將進一步加劇地方財權與事權失衡的局面。為解決“營改增”后地方的財政失衡問題，可合理調整增值稅收入分配體制，改變現行中央與地方增值稅75%∶25%的分享比例和“營改增”的增值稅100%歸地方的分享體制，將分享比例重構為50%∶50%。以消費地原則為基礎，重構增值稅地方分享制度，具體分解到各省份，將增值稅和營業稅打包，作為中央和地方共享稅，同時，綜合考慮各地的人口數量、消費能力、基本公共服務需要以及地方政府的財政收入能力等諸多因素，合理確定增值稅的中央和地方分享比例，保證地方政府的財權與事權相匹配。由于我國經濟發展區域性差異較大，各地區之間對營業稅的依賴程度不一，若按全國50%：50%的平均基數重構“營改增”后增值稅的分享比例，則第三產業占比較高的地區（如北京、上海和重慶等）的地方財力將會受損，而以資源與重工業為主要支柱的省份（如山西和黑龍江等）地方財力將會得益，因而，在重構增值稅分享比例之后，需要通過轉移支付或稅收上繳等手段對各省之間的差異進行微調[3]。但在計算稅收返還和上繳數額時，應改變以往依據稅收來源地的單一標準，應充分考慮增值稅負擔在生產與消費地之間的承受狀況[4]，適當降低中央對發達地區的稅收返還數額，適當減少落后地區對中央上繳的份額，從而改變增值稅擴圍改革影響各地區之間稅源分布不公的現狀。

2.開征環境保護稅。近年來，以霧霾為代表的環境污染問題凸顯，公眾對環境不信任感加劇。環境保護問題已上升到影響國家安全的角度。“十二五”規劃綱中提出，要開征環境保護稅。十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“推動環境保護費改稅”。環境保護稅是通過稅收手段將環境污染和生態破壞的社會成本內部化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制分配環境資源的一種經濟手段[5]。環境保護稅應實行差別化稅率，如對一些綠色、環保和低碳企業，要給予一定的環境保護稅稅收優惠。而對那些排放超標的企業則適用較高的稅率，真正起到“懲惡揚善”的作用。

3.優化資源稅。目前，我國資源稅涵蓋范圍較窄，征收方式除原油、天然氣和煤炭采取從價計征外，其他稅目的資源稅實行從量計征，導致應納稅額與價格變相脫離，對地方財政的貢獻微薄，也不利于保護資源。所以，應擴大資源稅征收范圍，將現有稅目由從量計征全部改為從價計征，合理設計稅率，并實行階梯稅率。對中西部欠發達但資源豐富的區域，資源稅可以形成大宗穩定支柱財源。擴大資源稅征收范圍，不僅有利于增加地方收入，還可以緩解日益嚴重的資源短缺和環境污染問題。

（二）中期目標：建立以消費稅為主體的地方稅制體系

1.將消費稅與車輛購置稅合并，劃歸地方作為主體稅種。現在的消費稅是有選擇性的稅，征收范圍窄，稅目主要分為三類：奢侈性消費品，嚴重污染、過度消耗能量的商品和對健康有害、不鼓勵消費的商品。將消費稅征稅環節由生產環節改為消費環節，設置多檔差別稅率，擴大征收范圍，實行普遍征收。在商品進入零售環節前繼續開征增值稅，同時降低增值稅稅率，將增值稅收入全部作為中央稅收入。在商品進入零售環節后，取消增值稅，按照商品價格征收消費稅，將消費稅作為地方稅收收入，將原營業稅中屬于生產性服務的稅基歸為增值稅，將屬于消費性服務（如食宿）的稅基歸于消費稅。消費稅如改為地方稅，地方稅收收入規模與本地居民消費水平直接掛鉤，可以激勵地方政府轉變政府職能，從原來的大搞房地產和招商引資，轉變為促進地方居民的消費，加大在居民消費領域、服務業等方面的投資，這樣就可促進地方經濟結構的調整，促進我國經濟增長從出口和投資拉動向消費驅動型的戰略性轉變。此外，消費稅如改為地方稅，在零售環節征收，必然要求同時降低增值稅稅率，有利于降低企業生產成本，減輕企業負擔，促進企業發展。在設定消費稅稅率時，應堅持區別對待和獎懲并用原則。對高檔消費品和高檔消費行為設置較高稅率，對生活必需品和日常消費行為設置較低稅率，體現消費稅的收入職能和引導理性消費作用。同時對高能耗、高污染和對健康有害商品，應設置懲罰性稅率。對節能減排商品，通過稅收優惠等方式給予激勵。消費稅作為地方稅主體稅種的不足之處是它的稅基具有流動性，容易導致地方保護主義。但優點大于缺點，消費稅作為地方稅主體稅種具有一定的可行性。

2.改革個人所得稅征管模式。改革方向是由分類轉為綜合與分類相結合，采取“兩步走”戰略，第一步先將工資薪金所得、勞務報酬所得和稿酬所得等項目綜合，歸為勞動性所得；第二步是把財產性所得納入綜合征稅的范圍。但個人所得稅全面改革絕非易事，涉及全國眾多家庭，要謹慎前行。

（三）長期目標：建立以財產行為稅為主體的地方稅制體系

1.開征房地產稅作為地方主體稅種。加快房地產稅立法進程，建立和完善全國統一的房地產登記制度；清理與房地產相關的稅費，將現行的房產稅、土地使用稅、耕地占有稅、土地增值稅以及土地出讓金等收費合并，轉化為在房產保有階段統一收取的房地產稅；改變房地產計稅依據，將現行按房產余值或租金收入計稅的辦法改為按房產評估值征稅；改進稅率設計，賦予地方根據經濟發展的不同情況制定差別稅率。征收房地產稅可以有效改變目前與房地產相關稅費過多的局面，解決地方亂收費、亂罰款和“賣地來財”問題，通過稅收這種規范化的渠道籌集地方收入。然而房地產稅的開征并非易事，短期內通過人大立法可能性不大，如果將征收范圍擴大至普通家庭的非經營性住房，勢必增加普通老百姓的經濟負擔，會帶來較大的征收阻力。但從長期來看，房地產稅可以作為地方主體稅種。

2.逐步降低并廢止契稅。在統籌推進房地產稅改革的同時，應對房地產交易環節征收的有關稅種進行簡并。像契稅類似于對房地產征收的營業稅，屬于總額征稅，且每次交易都要征稅，存在重復征稅現象。未來在房地產稅正式開征之后，契稅應逐漸降低并廢止。

三、結論

當前，應進一步推進地方稅體系建設。一是抓緊調整增值稅收入分配體制。根據中央和地方事權相匹配的財力需要，測算確定全部增值稅收入中應由地方分享的比例，通過全國人大或國務院制定專門的一般轉移支付法律或條例，對這一比例予以明確，并規定具體的撥付程序、時限要求，以增強地方編制和執行預算對中央一般轉移支付的可預見性和均衡性，從而為增值稅制度的全面改革提供有力支撐，以解決“營改增”后地方的財政失衡問題，也為地方稅主體稅種的建立爭取時間和空間。二是構建地方稅體系。結合我國實際，采取“漸進式”的改革思路，本著先易后難、分步實施的辦法推進地方稅改革。三是加快地方輔助稅種建設。如加強個人所得稅、資源稅和環境保護稅等稅種的改革與完善，以彌補主體稅種的收入規模不足和稅源分布不均等問題。

參考文獻：

[1]包興安.三大稅改加速推進營改增累計減稅近5000億元[N].證券日報，2015-07-28.

[2]邱瑾.對地稅部門職能定位的研究—以“營改增”后湖北地稅為例[D].武漢：華中師范大學，2013.

[3]劉和祥，諸葛續亮.重構增值稅分享比例解決地方財政失衡問題[J].稅務研究，2015（6）：72-75.

[4]丁姍姍.我國營業稅改征增值稅面臨的沖擊與挑戰及合理性建議[J].金融經濟：理論版，2014（3）：79-80.

[5]曾金華.環保“費改稅”漸行漸近[N].經濟日報，2015-06-17.