論政府在民辦學前教育發展中的職責政策的建議

戴明麗

摘要：運用文本分析法和訪談法對政府在民辦學前教育發展中的政策進行研究，基于政府在民辦學前教育發展中職責政策的現狀與問題，提出調整和完善政府在民辦學前教育發展中的職責政策的建議，以期為政府進一步完善民辦學前教育發展的政策提供參考。

關鍵詞：政府職責；民辦學前教育；政策建議

一、問題提出

當前我國公辦學前教育資源供給不足，學前教育公共服務體系尚未構建完善，無法滿足人民群眾對學前教育的迫切需求。從民辦學前教育供給現狀來看（如表1所示），民辦學前教育是我國學前教育事業的重要組成部分，是擴大學前教育資源的重要力量，政府在民辦學前教育發展中應履行相應職責，鼓勵、規范與扶持民辦學前教育發展。而政府在民辦學前教育發展中的職責政策是明確政府在民辦學前教育發展中的職責定位，明晰政府的職責關系，明確并落實政府在民辦學前教育發展中職責的保障。但相關政策中政府在民辦學前教育發展中的職責規定存在諸多問題，亟待進一步調整和完善。

二、研究方法

（一）文本分析法

本研究選取政策文本主要為國家中央和地方層面頒布的涉及政府在民辦學前教育發展中的職責的法律法規與政策文本、政府報告及政府職能部門對這些文本做出的文字解釋。通過對民辦學前教育政府職責政策相關的文獻資料進行較為全面、系統的梳理，深入分析我國民辦學前教育政府職責政策現狀，并在此基礎上重點分析其存在的問題及其影響，以期為政策建議提供基礎和借鑒。

（二）訪談法

為深入了解我國民辦學前教育發展中政府職責政策現狀，剖析其存在的問題，基于此進一步提出探討完善民辦學前教育發展中政府職責政策的建議。研究選取行政管理者和專家、民辦幼兒園投資者或園長、幼兒園教師等四類人員進行訪談。

三、研究結果與分析

（一）政府在民辦學前教育發展中的職責政策現狀與問題

對《幼兒園管理條例》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《關于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》等25項政策進行文本分析發現，政府在民辦學前教育發展中的職責政策的措施主要體現在統籌規劃、扶持與資助、監督管理和教師隊伍建設幾方面，與政府在民辦學前教育發展中應然履行的職責相符；但從具體的政策規定來看存在以下問題：民辦幼兒園性質定位偏頗、法人屬性模糊，影響政府職責定位；分類管理政策與普惠性民辦園標準缺失，致使政府職責政策虛置；相關部門權責配置不明確且合作機制缺乏效力，影響政府職責履行；財政扶持的相關政策缺失、不健全甚至沖突，致使扶持與資助職責難落實；審批管理混亂與辦園標準的同質化，導致監管職責缺位與越位并存；教師身份不明且權益保障配套政策缺失，以致政府職責缺失。

（二）完善政府在民辦學前教育發展中的職責政策的建議

1.明晰民辦園的性質、分類管理等前置性的關鍵政策問題

政府在民辦學前教育發展中的職責政策首先要明晰民辦園性質、分類管理、法人屬性、普惠性民辦園的界定與標準等前置的關鍵性問題，這是政府職責正確定位并切實履行的前提。首先，明晰民辦學前教育是公益性事業，不論是非營利性還是營利性的民辦園，都可以實現公益性。一方面，營利性與公益性兩者不是根本對立的。民辦園營利并不一定影響其公益性。專家認為：“民辦園即使是營利的，也可以是公益的，它是營利的公益行為。例如福特基金會、卡耐特基金會，他們除了接受捐贈外，也進行投資。但是他們的投資收益并不用于分紅，依然是公益性的。”另一方面，民辦學前教育具有公益性。民辦園無論是營利的還是非營利的，都擴大了幼兒接受學前教育的機會，為家長和幼兒提供了多樣化的學前教育選擇。與此同時，民辦學前教育的發展與壯大減輕了政府學前教育財政的壓力，推動了學前教育辦園體制改革。因此，無論是營利的或非營利的民辦園，都是公益性的。因此，政府職責政策應明確民辦學前教育是社會公益事業。其次，民辦園依據辦學節余和學校資產剩余的歸屬分為營利性和非營利性民辦園，進行分類管理。世界一些主要國家和地區的相關法律政策對其作出了規定：如美國各聯邦州通常法律政策規定非營利性機構捐資舉辦人及有關人員不得享有回報，利潤不得分紅，教育機構停辦或解散時剩余財產不得歸任何私人或營利組織所有；而營利性機構則其資產完全歸投資者所有，投資者享有股權，并可以分紅。對于營利性與非營利性機構區分的共識主要在于辦學節余和學校資產剩余的歸屬。本研究據此規定營利性民辦園指私人個人或合伙投資舉辦的，以營利為目的，并基于財產所有權獲得投資回報，投資者擁有對投入資產的所有權和辦學結余的分配權；其主要是滿足中、高端人群的需求，為家長提供多樣的教育選擇。非營利性民辦園指由民營企業、社會團體及公民個人出資舉辦的，不以營利為目的，學校最終所有權不歸舉辦者所有，其辦學結余不得用于分配；其主要定位是滿足中、低端兒童對學前教育需求，提供普惠性服務。再次，在明確分類管理的基礎上，應明確不同性質民辦園的法人屬性。政府職責政策應遵循分類管理的思路，修訂民辦園的“民辦非企業單位法人”的尷尬界定，明確民辦園的法人屬性。將營利性民辦園歸屬企業法人，非營利性民辦園依據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》歸屬于事業法人，劃入公益二類。

2.將民辦學前教育納入規劃，統籌發展

對民辦學前教育進行統籌規劃是民辦學前教育事業有序發展的重要保障。首先，應將民辦學前教育納入當地的國民經濟和社會發展、城市規劃、新農村建設規劃和民生工程和教育發展規劃等，統籌民辦學前教育發展。學前教育對個體與國家、社會長遠、可持續發展都具有重大的戰略意義與價值，其發展應與經濟、社會的發展相適應，而民辦學前教育作為學前教育的重要組成部分，應統籌部署規劃其發展。民辦學前教育是整個教育事業的組成部分，應當納入各項發展規劃。其次，綜合考慮多方面因素，對民辦學前教育發展進行合理規劃。民辦學前教育發展中的政府應明確考慮哪些因素、對民辦學前教育的哪些方面進行規劃。新政中，上海、安徽、寧夏在其“學前三年行動計劃”中明確規定了新增民辦園數；上海《規劃綱要》提出合理定位民辦教育的功能、類型、層次、結構及比例等；本研究認為各級政府應對本地區經濟社會發展的現實需要進行綜合考慮，依據本地區的人口變化情況、教育整體的發展、學前教育的發展與普及情況、民辦學前教育發展的市場條件等進行合理預測，從而從政策上對民辦學前教育發展的布局、目標與規模、層次與類型等方面進行引導，從宏觀上統籌民辦學前教育發展。

3.明確政府間與相關部門權責配置，完善協調合作機制

為了有效扶持、引導民辦學前教育，政府職責政策應理順民辦學前教育管理體制，明確政府間與相關部門的權責配置，完善協調合作機制。首先，中央和地方政府共同承擔扶持民辦學前教育發展的職責。中央政府以制定政策、宏觀規劃、財政獎補為主。省（市）級政府應對轄區內的民辦園發展進行規劃和協調，尤其是普惠性民辦幼兒園的布局。與此同時，省（市）級政府應設立扶持民辦學前教育發展的專項資金。縣級政府應負責本地區的民辦園的規劃布局與管理。其次，明確民辦學前教育政府職責政策的相關行政部門及各自的職責。教育行政部門、發展改革部門、規劃和建設部門、財政和稅收部門、工商和民政部門、城鄉建設和國土資源部門、衛生部門、消防部門等是民辦學前教育政府職責政策的執行部門。教育部門的學前教育科負責核發民辦園的辦學許可證、管理與業務指導，應加強教育行政部門對民辦學前教育發展的統籌、規劃和管理力度；規劃和建設部門負責民辦園的發展規劃與布局；財政、稅收、土地等部門負責民辦園的財政補助，包括專項資金、稅收和用地優惠等；工商和民政部門負責民辦園的登記管理；財政和價格主管部門負責民辦園的收費和財務監管；衛生部門主要負責監督、檢查并指導民辦園的衛生保健工作；消防、公安、城管等有關部門也應加強對民辦園環境的治理。總之，應明確各部門的職責范圍及其管理權限，保證權責明晰。再次，建立健全“政府領導、教育部門主管，有關部門分工負責”的部門間協調合作機制。部門間的協調合作機制是政府明晰相關部門職責，建立健全部門間的協調合作機制，促使各部門間能夠實現有效溝通、協作，共同解決民辦學前教育發展中遇到的問題的保障。因此，為了保證協調合作機制切實發揮作用，建議在原有的聯席會議制度的基礎上，建立領導小組，實現“政府領導”，即建立由各級政府一把手或分管教育的領導統領，教育部門主管，財政部門、發改委、城鄉建設和國土資源部門、民政部門、工商部門、衛生部門等共同參與的聯席會議制度。其中要切實發揮政府的統領作用，以期能切實調動各相關行政部門的能動性。與此同時，要切實發揮教育部門的業務主管的作用，為其他部門履行職責提供民辦學前教育發展的相關信息、切實給予專業性意見，實現多部門協調、共同促進民辦學前教育發展的管理機制。

4.公共財政支持民辦學前教育，分類制定財政資助政策

首先，應明確建立健全公共財政支持民辦學前教育。民辦學前教育準公共產品性質與政府的公共服務職能決定公共財政支持其發展具有必要性與合理性。公共財政支持民辦學前教育主要是給予財政資助和優惠政策，這將有助于減輕民辦幼兒園的經費壓力，降低收費標準，改善其辦學條件，提高保教質量，引導民辦學前教育普惠性發展。其次，分類制定財政資助政策。政府職責政策必須明確其資助的對象及其應具備的條件、明確財政資助的主體與形式，應依據民辦幼兒園的性質分類實施，對營利性與非營利性的民辦學前教育機構應制定不同的政策，引導民辦學前教育機構朝著非營利性、普惠性方向發展。從世界主要國家和地區的經驗來看，主要依據民辦園性質和質量兩個條件因素確定資助對象，傾向于資助非營利性的，辦園質量合格的私立園。再次，明確財政資助形式。對于非營利性的民辦園應采取直接的資金補助和優惠性政策并重的方式。其中直接資助方面，資助對象可以是舉辦者、民辦園、教師等，主要用于專項資金獎勵、生均經費、基建與教學設備等的專項補助、對教師工資福利與培訓經費等的資助。間接資助方面，非營利性民辦園應享受與公辦幼兒園同樣享受免稅待遇，以行政劃撥方式提供建設用地，在幼兒園配套建設和水、電、氣等公共服務供給方面可以享受同級同類公辦園的待遇。營利性民辦園可以享有一定的優惠政策，主要是稅收優惠為主；土地以有償方式出讓給其使用，但可以減返出讓。

5.建立準入、督導與評估制度，引導民辦園有質量發展

有質量發展是民辦學前教育發展的應有之義，政府應加強對民辦學前教育的監管，政策應從以下幾方面明確政府在民辦學前教育發展中的監管與督導職責。首先，建立民辦學前教育機構準人制度，嚴把入口關。民辦學前教育發展的實踐表明當前的幼兒園建設標準與民辦園的發展實際不符，民辦園園長和行政管理者都呼吁政策調整小規模民辦園的標準，降低準人門檻。政策應明確設置民辦園的基本標準：其一，安全與衛生條件達標是最基本標準，申辦者必須具有《衛生許可證》和公安與消防部門對建筑物審驗合格的文件，以保障幼兒的生命安全。其二，具備一定的硬件設施和“軟件”配備標準。在硬件設施方面，應降低對規模和場地面積的要求，但保證具備一定的游戲場所、玩具和圖書；在“軟件”方面，教師應接受過學前教育專業訓練，并達到一定的教師合格率。其三，對于普惠性民辦園的標準，必須明確規定其服務對象是中下層家庭與弱勢群體。通過嚴把準入關，保證進入學前教育的民辦機構具備一定資質，從而保證民辦學前教育質量。另一方面，明確準入程序，依據法人屬性分類登記。民辦園準入應依照下列程序進行：第一，由衛生部門、公安和消防部門對其安全、衛生條件進行審核驗收；第二，由教育行政部門發揮其專業管理的優勢對民辦幼兒園的辦園質量標準進行審批；第三，民辦園在通過上述三個部門的審核以后依據其法人屬性到不同部門進行登記。營利性民辦園到工商部門登記為企業法人，非營利性民辦園應到民政部門登記為事業法人。在這里要明確的是加強教育行政部門對登記管理機關的約束力，工商部門與民政部門沒有審批權。此外，準人程序應保證公開與透明，并明確相關部門的辦理時間。其三，建立民辦學前教育督導評估制度。督導評估是政府在民辦學前發展中落實責任，提高民辦園質量的重要保障，政府應建立統一的民辦學前教育督導評估制度，實行動態監管，注重過程性評價。教育行政部門應制定不同規模、質量民辦園的建設標準，為分類實施評估提供依據。另一方面，建立民辦園年檢制度，進一步規范其發展。其四，分類實施收費定價政策。營利性與非營利性的民辦園應實行不同的收費政策。非營利性幼兒園的收費，實行政府指導價管理，指導價參照公辦學校生均經費的一定比例確定。營利性民辦園的收費由市場調節，實行備案公示制。

6.權益保障與質量提高并重，穩定并提高師資隊伍質量

權益保障與質量提高是民辦園教師隊伍建設的兩個著力點，民辦學前教育政府職責政策必須切實從這兩個方面著手，穩定民辦園教師隊伍并提高整體質量。其一，明確民辦園教師身份，保障其同等的法律地位。根據教育部教育統計數據顯示，2014年民辦園專任教師超過半數，占幼兒園教師總數的61.37%。是學前教育師資隊伍的重要力量，屬于公益機構的服務人員，政府職責政策應明確其身份地位，將民辦園教師納入幼兒園教師隊伍進行統一管理。在明確民辦園教師具有教師身份的基礎上，考慮到民辦園性質的不同可以考慮設定不同的法律身份。非營利性民辦園可以趨同于公辦園教師，將其身份認定為事業單位工作人員；營利性民辦園教師可以認定為雇員。其二，建立民辦園教師人事代理制度，理順民辦園教師管理體制。民辦園教師的權益不能適用公辦教師的人事關系進行保護。參加人事代理是民辦幼兒園教師獲得平等的職稱評定、評優評先和社會保障的前提與有效舉措。政府職責政策應對民辦幼兒園教師身份、專業技術職務評審、崗位培訓及專業技能培訓、檔案工資調整、代辦養老保險和公積金等方面應作出明確規定，實行民辦園教職工全員人事代理制度，縣級以上人才服務中心教育人才服務機構對營利性與非營利性的民辦園教師的檔案統一管理。明確規定凡是具有幼兒園教師資格證且在中心有檔案的民辦園教師有同等的教齡和工齡計算、職務聘任和表彰獎勵等方面的權利。其三，合理確定最低工資標準，建立社會保障制度，保障民辦園教師的合法權益。一方面，合理確定民辦園教師的工資標準，落實其基本工資待遇。從我國民辦園發展實際來看，高、低端民辦園兩極分化明顯，高端幼兒園教師的工資相對很可觀，但是低端的民辦園由于辦園經費不足，教師工資較低，影響教師工作的積極性。因此，應綜合考慮經濟社會發展水平等因素確定民辦園教師最低工資標準。另一方面，建立社會保障制度，穩定教師隊伍。政府職責政策應明確建立民辦幼兒園教師社會保障制度，保證民辦園教師同樣享有醫療保險、失業保險、養老保險等；營利性民辦園社會保險的經費由幼兒園和教師個人按比例分擔，非營利性民辦園由政府、幼兒園和教師個人分擔；為了保證社會保障制度的落實，可考慮將其落實情況納入民辦園的年審。其四，統一納入培訓體系，實行不同的經費分擔機制，加強民辦幼兒園教師培訓。幼兒園教師培訓是促進其專業發展與成長的重要途徑，一方面，教育行政部門應將民辦園的教師統一納入教師培訓體系。這是民辦園園長和教師的共同訴求，也是民辦學前教育發展的需要。z園長希望將“民辦園教師的培訓納入公辦園教師的培訓，能夠增加培訓的機會，提高教師和園長的水平。”民辦園教師是幼兒園教師隊伍的重要組成部分，民辦園教師應享有與公辦園教師同等的培訓機會，應將其統一納入培訓體系，提高專業素質和教學能力。另一方面，不同性質的民辦園教師培訓可考慮采取不同的經費分擔機制。依據營利性與非營利性的民辦園的性質不同實行不同的經費分擔機制。其中非營利性民辦園的教師培訓費方面民辦幼兒園和教師的分擔，國家給予一定的經費獎補；而營利性民辦園的教師培訓建議民辦園與教師個人分擔，民辦園承擔較多。

7.統一協調民辦學前教育政府職責政策，實現立法保障

首先，統一協調民辦學前教育發展中政府職責政策的相關規定。在分析政府職責政策的問題時，我們發現由于不同法律法規在制定時并未做統籌考慮以及一些政策不能與時俱進作出相應調整，導致民辦園的法人屬性、稅收優惠等政策存在不配套、相互沖突的情況，致使政府在履行職責時產生混亂和不順暢，直接影響民辦學前教育的健康發展。因此，研究認為政策制定與調整應有全盤的統籌考慮，應協調統一相關的法律法規，理順上述的相關政策規定，增強法規規章的嚴肅性與可操作性。其次，加緊制定《學前教育法》、進一步修訂《民辦教育促進法》，將民辦學前教育政府職責政策上升到法律層面。國家主要通過法律法規來實現對教育體制的管理與運行的調節。專家（z教授）認為“政府在民辦學前教育發展中的首要職責是‘提供游戲規則，使民辦幼兒園的舉辦者、教師、家長等利益主體有一個穩定的預期。并且一定要上升到法律層次，不能總用文件管理，更不能靠領導批示。”因此，必須將民辦學前教育政府職責政策上升到法律層面，建立法律保障。一方面，盡快制定《學前教育法》，明確民辦學前教育發展中的政府職責。研究者認為制定《學前教育法》是當前我國當前學前教育發展中諸多突出與根本性問題得以解決的現實選擇在《學前教育法》研究起草過程中應明確各級政府與相關部門在民辦學前教育發展中的規劃、管理與督導、財政資助、教師隊伍建設方面的職責，保障民辦學前教育的健康發展。另一方面，修訂《民辦教育促進法》，清理歧視政策，保障民辦教育健康發展。應從民辦教育的法人屬性、分類管理、財政扶持、教師權益等方面修訂《民辦教育促進法》的相關規定，明確政府在民辦教育發展中的職責定位和職責內容。總之，應抓緊研究制定《學前教育法》，盡快修訂《民辦教育促進法》，通過法律強化政府在民辦學前教育發展中的職責，保障并推進民辦學前教育發展。