“放權不放任、有權不任性”是如何實現的

施堅軒

近日，本市檢察干警打開工作電腦（內網）就能獲得由案管部門發出的全市檢察機關2016年2月案件辦理、管理情況通報，里面既有對1月情況通報的反饋，也有當月全市檢察機關辦理的各類案件的數量、質量、效率各項數據統計分析，電子表單數字精確到上至檢察長下至每個辦案檢察人員，這是上海市檢察院案件管理部門每月公布一次案管監督工作的“新常態”。

上海檢察改革試點工作的一項重要內容，就是探索符合司法規律的辦案機制，“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，使得檢察官手中權力和責任制更加明確，然而權力行使的監督制約越來越突顯。近年來，上海檢察機關把案件管理部門打造成內部重要的辦案業務管理與監督的職能部門，加強對檢察權運行的內部監督獲得全國同行的點贊。日前筆者走進檢察機關案件管理部門，一窺在司法改革探索中“放權不放任、有權不任性”是如何實現的。

流程監控 全程留痕

上海檢察機關的案管部門把流程監控作為開展內部監督工作的重要抓手之一，所有案件均由案管中心一口受理進入檢察程序，在辦案過程中案管實施整個流程全程監控，分別從程序、實體兩方面對檢察機關案件辦理過程進行事前、事中、事后的全面監督，在提高案件整體質量上發揮著重要作用。前不久，奉賢區檢察院在辦理一起錢某詐騙案時，辦案檢察官認為，錢某案發前經營水果店，經驗不足導致經營性虧損，其實施詐騙犯罪的證據不足，擬作出存疑不捕決定。根據案件管理流程監控程序，案管部門將案件預警至檢察長孫靜，孫靜綜合全案發現，錢某在經營的水果店持續虧損的情況下，仍從果蔬市場42名被害人處購進大量貨物，價值約1000萬元無法歸還。孫靜認為錢某隱瞞實際經營狀況，大量賒欠貨款，不符合正常經營規律，并有證據證明其有套錢、逃跑的跡象，遂直接改變了原承辦檢察官決定，對犯罪嫌疑人錢某附條件逮捕。

按照辦案流程監管“全程留痕”的要求，市檢察院制定《上海市檢察機關辦案流程監控工作辦法（試行）》，對案管部門開展流程監控工作的職責、途徑、對象、程序，以及監控結果的運用等進行了明確，確保辦案“全程留痕”并計入司法檔案，形成了全市統一的案件流程監控工作規范。去年以來全市各級檢察院依托統一業務應用系統對6060件案件進行了流程監控，同比上升164%，發出流程監控通知書69份，對流程監控中發現的一類突出問題、普遍性問題開展專項通報。

質量評查 科學評價

檢察機關案件管理部門對案件監督的另一個抓手，是案件質量評查。市檢察院案管部門結合司法改革相關舉措，在充分調研論證的基礎上，修訂了《上海檢察機關案件質量評查工作辦法》，并作為上海檢察改革配套文件下發執行。筆者從該案管部門看到，這套辦法將案件質量評查與個案評鑒、檢察官業績考評、錯案責任追究、檢察官司法檔案、司法規范化建設等有機結合，對案件質量評查的依據標準、評查組織、評查方式、評查范圍等內容進行了明確，通過發現、評析案件質量問題，形成客觀、明確的案件質量評查報告，提出評查意見和建議，切實發揮案件質量評查的“糾錯、問責、規范”的作用。

對于案件流程監控、評查，全市檢察機關的案件管理部門設有專職流程監控員、評查員，并在各辦案業務部門選拔一定數量的人員，納入本院“流程監控員庫”、“評查人員庫”，以便評查人員輪崗和開展全院性的監控、評查活動。市檢察院案管部門對員額配置、人員配備方面自上而下的進行推動，牽頭建立了全市范圍的流程監控、質量評查人才庫。同時他們還聚合各級檢察院退休檢察業務專家和資深檢察官，建立客觀、專業的“特邀評查員人才庫”，負責專項評查工作，彌補現有評查力量不足和評查不深入的短板，為各級檢察院的案件評查提供人才支持。去年以來全市各級院共評查案件9725件，其中隨機評查7684件，專項評查1649件，重點評查392件。市檢察院案管部門還對全市檢察機關反貪污賄賂局等2014年偵查作出撤銷案件或不起訴決定案件、辦理案件中辯護律師會見在押犯罪嫌疑人應當經過許可的107件案件、以及2015年上半年全市檢察機關作出不捕案件中占比較高的涉嫌尋釁滋事罪和妨害公務罪案件，組織了全市統一專項評查。

信息通報，掛鉤責任

筆者在徐匯區檢察院看到他們探索研發檢察官績效考核系統，依托辦案核心數據，使得檢察官的業績評價更具科學性；青浦區檢察院結合本院實際細化評查標準，定標準、定規矩、定責任；松江區檢察院則積極探索將人大代表、政協委員、律師代表等院外人士納入評查小組，使評查結果更公正、更具第三方視角；奉賢區檢察院探索構建了由檢委會專委牽頭負責，案管部門案件評查檢察官專司評查與檢委會專委兼司評查的常態化組織架構，在增強評查力量與評查權威上作了新嘗試。全市檢察機關案件管理部門將評查工作與檢察官業績考核進行對接，通過評查信息通報等，擴大案件管理監督成果的運用。

市檢察院建立了《年度案件質量分析報告》發布制度，根據全市流程監控、案件質量評查等情況，全市各級檢察院形成年度綜合分析報告并發布，用數據和實例全面反映本院及全市辦案質量情況和整體案件質量態勢。同時，將監督結果和司法責任落實直接掛鉤。市檢察院今年初出臺《上海檢察機關落實司法責任制工作細則（試行）》，將案管流程監控和質量評查列為重點，并在檢察官司法檔案管理系統中也將流程監控、質量評查和個案評鑒一起作為干警業績考核的三部分內容，以實現和檢察官司法檔案、績效考核的有效掛鉤。

市檢察院案管部門專職流程監控員與辦案部門對全市辦案業務的縱向監督結合，形成縱橫監督的合力，并確定了工作例會制度，及時總結部署案件流程監控工作，用形成流程監控會議紀要指導全市流程監控工作。檢察官在前面辦案，同時有另一雙“眼睛”時刻關注著辦案過程留下的痕跡。

依托大數據 “透明”檢察權

“海量的數據資源，44項核心指標，31項輔助指標，從案件、時間、人員、績效四個維度對檢察官辦案進行實時統計、分析和管理。自動抓取、自動分析、直接展示，全院109名主任檢察官、獨任檢察官和授權檢察官助理手中的檢察權運行態勢，從“大數據”可以客觀、透明地觀察到”。這就是浦東新區檢察院以現代信息化技術為依托，為規范檢察權運行管理，研發的案件監控管理系統平臺，俗稱“大統一平臺”。利用“大流程監管”，細化案管監控規則、梳理監控內容、擴大監控范圍、提高監控效率、提升監控準確度的“浦東模式”。

我國檢察職權分為刑事檢察權、職務犯罪偵查權和訴訟監督權三種類型，“浦東模式”將三種類型的職權分10個項目，實時分析各職權在行使中的主要辦案數據，并對開展流程監控、評查評鑒、執法監察、社會評價的情況進行整合。他們將原有分散的統一系統管理、信息平臺管理、業務數據統計、司法用房管理等職能和崗位進行整合。他們還將檢察長直接辦理案件情況進行單列，按季度統計直接辦理、參與辦理、審批決定和指導研判等4種履職情況，完整展現自上而下檢察權運行的全貌。

據市檢察院案管部門介紹，全市檢察機關信息化案件管理的建設和應用雖然已經有了“統一系統平臺”，但還將繼續加強用信息技術來支持案管工作，發揮好系統大數據客觀記錄監督結果的作用，提高監控效率和效果，減少人的主觀因素。將優化統一系統平臺的分案規則，“建立隨機分案為主、指定分案為輔”的分案制度；還將加快流程監控軟件的完善、推廣進度，完善“統一系統平臺”中的流程監控模塊，使系統具有關鍵節點、關鍵問題預警提示功能，并在流程監控員和辦案人員間建立起實時的雙向溝通渠道，實現流程監控的全面、動態和智能，并加快建立全市三級檢察院聯網。