上海社會(huì)信用地方立法開(kāi)始“破冰”

譚天

“人無(wú)信則不立”，社會(huì)信用在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所起的作用舉足輕重，上海作為全國(guó)改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，加快社會(huì)信用法制建設(shè)也至關(guān)重要。市人大常委會(huì)高度重視社會(huì)信用立法，2015年，將社會(huì)信用立法作為重點(diǎn)立法調(diào)研項(xiàng)目；2016年，社會(huì)信用立法被列入年度立法預(yù)備項(xiàng)目，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性起草階段，并力爭(zhēng)在今年第四季度完成法規(guī)草案，由預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目。為真正發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，市人大常委會(huì)和市政府組成聯(lián)合推動(dòng)立法的“雙組長(zhǎng)”領(lǐng)導(dǎo)小組，還邀請(qǐng)有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜页闪ⅰ吧鐣?huì)信用立法專家組”，全程參與立法工作。備受關(guān)注的社會(huì)信用立法將在上海率先邁開(kāi)步伐。

找準(zhǔn)立法的“切入口”

上海社會(huì)信用體系建設(shè)工作起步較早，信用市場(chǎng)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，一直走在全國(guó)前列，從1999年啟動(dòng)個(gè)人征信試點(diǎn)至今，已取得了階段性成績(jī)，“誠(chéng)信上海”構(gòu)建初見(jiàn)成效。國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》要求到2020年，社會(huì)信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)基本建成。該綱要還提出了推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)的四個(gè)主要方面：即加快推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)、深入推進(jìn)商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)、全面推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)、大力推進(jìn)司法公信建設(shè)。在我國(guó)，目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的社會(huì)信用方面的法律，信用體系建設(shè)制度散見(jiàn)于行政法規(guī)和部門規(guī)章之中。從目前的地方立法現(xiàn)狀來(lái)看，多數(shù)省市的信用立法集中于對(duì)信用信息本身進(jìn)行規(guī)范，主要涉及信用信息的范圍、發(fā)布、采集、保存時(shí)間以及糾錯(cuò)程序等，并沒(méi)有對(duì)社會(huì)信用作系統(tǒng)的規(guī)范，且以政府規(guī)章為主。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委希望上海先行先試，通過(guò)地方立法為今后的國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。

市委、市人大、市政府歷年來(lái)對(duì)社會(huì)信用都非常重視，也進(jìn)行過(guò)相關(guān)的研究，但直至今日才有實(shí)質(zhì)性的“破冰之旅”，可見(jiàn)社會(huì)信用立法的難度之大。上海社會(huì)信用立法調(diào)研組通過(guò)對(duì)比宏觀、中觀和微觀立法調(diào)整范圍后，認(rèn)為聚焦社會(huì)主體信用活動(dòng)規(guī)范的中觀層面立法較為合適。主要理由是：

更加貼近上海實(shí)際。中觀層面立法有利于總結(jié)本市前一階段社會(huì)信用體系建設(shè)中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)中面臨的困難和挑戰(zhàn)進(jìn)行充分評(píng)估和研究，并通過(guò)立法在已有成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行深入創(chuàng)新，引領(lǐng)上海社會(huì)信用體系發(fā)展。當(dāng)然這不意味著中觀層面的立法可以完全忽略宏觀層面的立法內(nèi)容。對(duì)于歸屬于宏觀層面的政務(wù)誠(chéng)信和司法公信，中觀層面的立法可以有針對(duì)性的涉及。受制于地方立法權(quán)限，暫時(shí)難以突破的，可以通過(guò)宣示性條款予以涵蓋。對(duì)于可以具體規(guī)定的，則不僅應(yīng)涵蓋，而且還需具體規(guī)定。

更符合信用體系建設(shè)工作實(shí)際。社會(huì)信用體系建設(shè)離不開(kāi)對(duì)社會(huì)信用管理活動(dòng)的規(guī)制和調(diào)整，信用信息的記錄、歸集、公開(kāi)、應(yīng)用等問(wèn)題貫穿于社會(huì)信用管理活動(dòng)的全過(guò)程，而這也是當(dāng)前本市社會(huì)信用管理建設(shè)中存在和迫切需要解決的問(wèn)題。如果就某單一問(wèn)題或事項(xiàng)入手，容易忽視對(duì)整體社會(huì)信用管理活動(dòng)鏈條的把握，難以達(dá)到地方信用立法的積極效果。相比而言，從社會(huì)信用管理一系列活動(dòng)入手更為合適。

更具可行性。從立法事權(quán)和立法實(shí)施層面分析，從中觀切口著手，地方的立法空間和立法權(quán)限更大，對(duì)本地區(qū)的社會(huì)信用體系建設(shè)可以起到較為宏觀的規(guī)范和指導(dǎo)。同時(shí)，目前本市社會(huì)信用體系建設(shè)基本采取政府主導(dǎo)、相關(guān)各方參與的模式，在這種模式下，選擇從中觀立法便于橫向協(xié)調(diào)配合、縱向引領(lǐng)監(jiān)管，更有利于立法的實(shí)施推進(jìn)。

解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題

與世界發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)相比，本市社會(huì)信用體系建設(shè)在信用制度、信用信息、信用懲戒措施、信用服務(wù)行業(yè)能力等方面仍面臨著諸多問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

法律制度位階較低。近年來(lái)，本市出臺(tái)了一系列社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)的規(guī)章及規(guī)范性文件，但是由于位階較低，對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的整體推動(dòng)力度不足。同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)一些關(guān)鍵性制度安排方面尚存在空白點(diǎn)。因此，本市在總結(jié)政府規(guī)章及規(guī)范性文件的實(shí)踐基礎(chǔ)上，具有提升社會(huì)信用體系建設(shè)立法位階的迫切需求。

信用信息各環(huán)節(jié)存在薄弱環(huán)節(jié)。在信用信息的記錄、共享、公開(kāi)、保護(hù)，存在一些制度缺失和薄弱環(huán)節(jié)。如信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較薄弱，信用信息歸集共享的完整性有待提高，信用信息公開(kāi)程度缺乏明確界定，信息主體權(quán)益保護(hù)不夠充分。

失信懲戒機(jī)制有待增強(qiáng)。失信懲戒機(jī)制是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，失信懲戒機(jī)制的成熟與否直接關(guān)系社會(huì)信用體系建設(shè)的作用和效果，目前，失信懲戒機(jī)制運(yùn)用的廣度、深度都還不夠，失信懲戒措施缺乏剛性，不利于充分發(fā)揮失信懲戒機(jī)制在社會(huì)信用體系建設(shè)中的積極作用。

信用市場(chǎng)尚待進(jìn)一步培育和拓展。比如信用服務(wù)市場(chǎng)自發(fā)性需求不足，信用信息使用率不高，信用服務(wù)行業(yè)整體規(guī)模偏小。

此外，對(duì)社會(huì)信用相關(guān)概念的認(rèn)識(shí)存在分歧、地方立法權(quán)限有限、多平臺(tái)關(guān)系難以打通等問(wèn)題也形成諸多立法難點(diǎn)和障礙。

立法調(diào)研組認(rèn)為，此次立法不求全責(zé)備，而是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題作為主要目標(biāo)，成熟幾條寫幾條，增強(qiáng)立法的針對(duì)性和時(shí)效性。

建立多項(xiàng)機(jī)制 打造“精細(xì)化”立法

立法調(diào)研組建議，社會(huì)信用立法要在關(guān)鍵制度和核心條款上下功夫。

首先應(yīng)做好互聯(lián)互通共享機(jī)制建設(shè)，建立社會(huì)信用信息交換共享機(jī)制。市政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)，促進(jìn)市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)與國(guó)家設(shè)立的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信用信息的交換共享。鼓勵(lì)市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)與信用服務(wù)機(jī)構(gòu)之間，以及信用服務(wù)機(jī)構(gòu)相互之間，交換共享信用信息。

聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制建設(shè)是社會(huì)信用體系運(yùn)行的關(guān)鍵。為實(shí)現(xiàn)“讓守信者一路暢通，讓失信者寸步難行”的目標(biāo)，立法中應(yīng)著眼于以下幾點(diǎn)展開(kāi)：一是通過(guò)全過(guò)程聯(lián)動(dòng)，將信用聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲有效貫穿行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)。全過(guò)程聯(lián)動(dòng)包括事前告知承諾與信用考查、事中信用分類管理與監(jiān)測(cè)預(yù)警、事后信用聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲與結(jié)果信息反饋三個(gè)環(huán)節(jié)。二是從行政管理部門應(yīng)用的方式來(lái)講，應(yīng)由淺入深、因事制宜。具體應(yīng)用方式由淺及深可以分為以下四個(gè)層次：信息查詢、評(píng)價(jià)參考、直接聯(lián)動(dòng)、“黑名單”制度。三是各部門辦理本領(lǐng)域內(nèi)行政許可時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)范性文件明確將企業(yè)誠(chéng)信狀況或無(wú)違法記錄作為許可條件的，應(yīng)將市信用平臺(tái)上公示的信息作為重要參考。四是建立懲戒效果定期通報(bào)機(jī)制，各部門定期將聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施情況報(bào)給市信用平臺(tái)。五是探索在行政許可和專項(xiàng)資金申請(qǐng)等方面，建立信用承諾制度，緩解應(yīng)用的依據(jù)不足問(wèn)題。

加強(qiáng)信用信息主體權(quán)益保護(hù)是社會(huì)信用立法的應(yīng)有之義。從各國(guó)信用信息相關(guān)行為立法實(shí)踐可以看出，既要促使信息的充分流通，又要從實(shí)體和程序的層面規(guī)范信用信息相關(guān)行為的運(yùn)作，并賦予信用信息主體相應(yīng)的權(quán)利。因此，信息提供、歸集和應(yīng)用單位應(yīng)當(dāng)被作為規(guī)范的主要對(duì)象，法律要對(duì)其制定義務(wù)性規(guī)定；而作為信息主體則是立法保護(hù)的對(duì)象，立法要為其規(guī)定一定的權(quán)利，包括知情權(quán)、同意權(quán)、異議權(quán)、刪除權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。這就需要在信用信息的范圍、歸集、公開(kāi)、查詢和應(yīng)用上進(jìn)行一定程度的限制。

培育信用市場(chǎng)發(fā)展是社會(huì)信用體系建設(shè)中的一個(gè)重要組成部分。如，要鼓勵(lì)境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織在本市投資設(shè)立信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)境內(nèi)外的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)在本市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新信用服務(wù)產(chǎn)品，拓展信用服務(wù)產(chǎn)品的應(yīng)用范圍；加大市信用平臺(tái)向信用服務(wù)機(jī)構(gòu)公開(kāi)信息的力度，降低信用服務(wù)機(jī)構(gòu)歸集信用信息和開(kāi)發(fā)信用產(chǎn)品成本；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理作用。