集體土地流轉中基層政府職能研究

范茜

【摘要】土地是民生之本，也是中國經濟制度的核心。在傳統農業向現代農業轉型發展的過程中，農村勞動力迅速的向第二產業和第三產業流動。因此，傳統的農業收入所占農民全部收入的比例已經遠遠低于農民從其它行業所獲得的收入。大量的農民工外出，大量土地閑置荒廢。如何實現農民集體土地的轉移，已經成為了亟待解決的一個重大問題。2015年，黨中央、國務院“一號文件”強調提出推進農村集體產權制度改革、穩步推進農村土地制度改革試點再次證明土地制度作為農村最進本的經濟制度，既是穩定農村經濟的根本，也是保障農民的基礎，因此重構農村土地制度對農村的穩定和發展具有至關重要的作用。

【關鍵詞】集體土地 流轉基層政府 職能規范

一、農村土地流轉存在的問題

（一）基層政府有充當農村集體土地所有權人的傾向

我國法律規定農村集體土地所有權屬于國家所有。這意味著，土地作為資源資源已經成為法律制度所關注的重點。農村土地與農民之間存在有不可分割的聯系，因為農民賴以土地而生存，土地是農民的生活之源，生命之本。實踐中，許多村的集體經濟組織已不存在或不健全，難以履行集體所有土地的經營、管理等行使所有權的任務，需要由行使自治權的村民委員會來行使集體所有權。這樣，在法律上就表現出了一種對農村集體土地較為復雜的特征：即沒有任何一個農民實體有權來行使農村集體土地所有權，這就給政府強力行使農村集體土地所有權留足了空間。

（二）通過流轉流失耕地的現象十分嚴重

近年來，隨著經濟的迅速發展，城鎮化進程逐漸加快，因城鎮建設、房地產開發、旅游區大量開發導致土地兼并和圈地現象非常嚴重，農民的土地被大量征收，而且，此時農民利用機會盲目個人建房，而且所用的不是傳統的宅基地，而大部分是耕地。農民手里有了錢，有了錢就建房子。而且建房子都是在新宅基地建房，特別是選擇交通比較便利的地方建房。這樣，利用耕地建房的人數比較多，流轉耕地建房的人也比較多，甚至出現了部分民購買其他農民地理位置比較好的耕地建房的情形。據某縣國土局統計，近10年來，該縣農民占用耕地建房數量達到2.5萬畝，其中通過流轉土地建房的達到1萬畝，流轉的原因在于農村公路全面硬化以后，選擇在公路邊建房以獲得生活便利的人越來越多，所以流轉土地建房的人也越來越多。

（三））農民流轉土地的意愿不高

自古以來，農民就是臉朝黃土背朝天，日出而作日落而息的群體，可以說土地就是他們賴以生存的物質資源。一旦實行土地流轉，這就意味著農民必須離開賴以生存的土地，尋找其它的謀生機會。而農民因其受教育程度低、掌握技能低下，就業面非常狹窄。退一步說，即使農民找到了工作，實現就業，他們所從事的職業大多是臟苦累的職業，而且收入水平偏低，工作環境艱苦，工作時間偏長，工作尚且不穩定。因為這些，所以農民中的一部分尤其是年齡偏老的農民不愿意把自己責任之下的土地流轉出去，以恐成為“失地農民”。其次，雖然我國大力推行社會保障制度尤其是農村居民的社會保障制度，但是農村的社保覆蓋面相對較窄，社保力度相對較小，這樣一來，農民害怕一旦讓出土地可能陷入“種田無地、就業無業、保障無門”的尷尬境地。三是在農村土地的流轉過程中難免會出現矛盾糾紛，而基層政府若不作為，不發揮積極的導向作用，規范土地流轉程序、平衡流轉價格，保障農民流轉土地收益等等，農民勢必會出于保護自身利益的本能，不愿將土地流轉出去。

二、土地流轉過程中基層政府的職能分析

農村的土地流轉之所以會存在上述問題，這與基層政府在農村土地流轉的職能定位是密切相關的?；鶎诱谕恋亓鬓D中扮演的角色不同，其所帶來的效果也截然不同。即若基層政府履行職能得當，當地的土地流轉就會順暢，農民參與的積極性就會增加。相反，若政府履行職能失當，農民的積極性就會受到影響，農村的土地流轉就會受挫，新農村建設就會受到影響。

（一）政府越位

第一，干預土地流轉主體。在集體土地流轉過程當中，可能出現參與決策和談判的人卻不是農民，而是政府或者村委會的相關干部，這樣就導致責、權、利不一致，從而出現決策和談判由有關權力機關執行，而后果卻由農民承擔的現象。特別是當沒有有效的監督機制進行制約的時候，集體的所有權主體被虛置，負責機構成員取代了集體的權利主體地位。

第二，干預土地的流轉方式。在我國，鄉鎮政府往往從發展本地經濟出發，既負有遏制農民個人拋荒、棄地的義務，也承擔有促進本地經濟發展的道義職責和法律職責。因此，鄉鎮政府往往會想辦法促成農民的集體土地流轉。特別是在有比較大型的企業，需要流轉農村土地之時，政府往往會覺得是提升自己政績的大好時機，因此會千方百計想辦法促成農民流轉土地。

第三，干預土地的流轉價格。如果企業投資金額比較有限，企業對流轉土地的價格就會壓得比較低，鄉鎮政府為了引進項目可能會幫助企業去說服農民，以促成流轉。像這樣背景下，有可能會出現少數基層干部以權謀私，中飽私囊。集體土地所有權主體的虛位和產權關系的模糊不清，導致了相應的土地權利不完整、不充分、不穩定。造成了目前農村集體土地利用的規模小、粗放經營、短期行為等弊端，嚴重損害了農民的利益。

（二）政府缺位

第一，基層政府缺乏正確的規范與引導。在我國，土地所有權流轉的唯一合法形式是土地的征用，任何單位和個人進行建設，都必須依法申請土地的使用權，否則就是違法.而只要涉及到土地性質的變化，也要向政府申請征地，政府成為土地所有權轉化的唯一主體。所以在流轉土地的過程中，基層政府必須對相關政策宣傳到位，讓農民認真理解和領會土地流轉的政策與法規.但是根據筆者的實地調查，結果是絕大部分農民表示沒有讀過《農村土地承包法》，不了解土地流轉的流程，不懂得該如何流轉土地，只是政府說什么只要他們覺得有利可圖就按照政府的要求去做，結果就是農村集體土地流轉出現了混亂不堪的局面，大力影響了新農村建設的進程。

第二，農民的社會保障缺乏。我國歷史上，從未給農民建立過真真的社會保障體系，所以導致土地是農民養老的唯一生活資料和生茶資料。新中國成立后，雖然農民擁有了土地的使用權，但是農村養老制度并未得到根本性的變化。即使到了今天，我國仍然有較多的農民游離在保險制度之外，土地依然為農民提供了生活保障和養老保障等功能。一旦失去了土地，農民可能連基本的生活都難以過下去。因此，在當代中國農村，土地流轉搞不活的一個根本原因在于，農民的養老保障還與土地之間存有必然的聯系。

第三，基層政府的網絡信息渠道不通暢。大數據時代，黨中央國務院提出了互聯網+的思維模式，用互聯網帶動產業發展。但是對于農村集體土地流轉這一塊，總體上來看，我國的土地流轉市場雖然存在，但是一些地方尤其是經濟較為貧困的地區并沒有形成完善的服務體系和平臺，沒有建立起土地流轉服務機構，土地的供求信息零散。尤其是對流轉土地的過程中產生的矛盾糾紛無法解決。導致老百姓流轉土地積極性喪失，土地流轉受阻。

三、土地流轉過程中基層政府職能規范的對策措施

（一）明確界定政府與市場的作用邊界

作為基層政府，面對土地流轉過程中出現的諸多問題，首先要做到的就是明確自身的職能，給自己做一個準確的定位。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近在平中央全面深化改革領導小組第五次會議提出，不能搞行政瞎指揮，要堅持在農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。其次是要理順黨政部門的關系，監管涉農資金的分配。要徹底改變政出多門、九龍治水的格局。政府主要負責監管，不具體接管項目。農村的土地流轉要尊重農民的主體地位以及市場的主導作用，充分實現政府與市場的互補作用。既充分發揮市場的基礎作用，又依法履行政府的職能，真正做到既引導又不相互干預，服務又不包辦，放活而不放任。

（二）建立土地價格談判法律機制

在土地流轉制度確立過程當中，要通過以下方式實現土地流轉而不損害農民權益：第一，要確保農民參與到土地流轉的價格談判當中去，甚至在一定程度上要保護農民對土地流轉價格具有決定權。第二，要建立農村集體土地價格調整談判機制。目前，這個機制在北京市設計得比較好，具有可借鑒性。其三，要建立農村集體土地流轉價格評估中心和信息中心。上述已經指出，土地的價格因素既有顯性的，也有隱形的，它不是一般商品，也不能像一般商品一樣議價。正如一些學者所言：“土地是一種自然稟賦，不是人類生產勞動的產品，不能像一般商品一樣根據生產成本確定價格。土地價格具有強烈的地域性，各地之間的市場價格很難相互影響，不能形成統一的市場均衡價格?！币虼艘⑹　⑹?、縣、鎮街聯網的土地流轉價格信息發布網絡，向土地供應者和需求者傳遞土地流轉價格變動的方向和幅度，傳遞土地流轉供求等經濟信息，作為土地流轉市場交易的指導。最后，要提高土地的附加值，必須由中央政府加大在農村的基礎設施建設。土地的高附加值與區位優勢明顯掛鉤，而與區位掛鉤的因素又是交通因素。交通不便利的地方，土地價格很難上去；交通便利的地方，土地價格就容易升值。當前我國中央政府較為富裕，應當有計劃地加大對農村基礎設施建設的投資，把土地的附加值想方設法升上去，從而進一步保護農民的基本權益。

（三）完善農村社會保障制度

農村社會保障制度成熟了，則農村土地流轉會進入一個新的快車道，這也會促進農村經濟的發展。筆者通過調查發現，有許多農民之所以不愿意把自己的土地長期流轉出去，原因在于流轉的價格較低，低到難以保障農民的生活。因此，農民們寧愿自己年老之后慢慢的耕作自己的土地，但是仍然可以獲取基本的生活所需。但是，如果我們建立起了比較完善的養老保險制度之后，農民的養老問題從根本上得到了解決，那么農村集體土地這一盤大棋下起來就會較為容易了。

筆者建議從以下三個方面著眼，以完善農村養老保險的形式促進農村集體土地的流轉：一是提高農村養老經費，特別是國家在這一塊的投入必須加大，至少不得低于城鎮人口的80%，以至于在可能的條件下可以與城鎮人口的養老金持平。二是完善農村的大病保障體系。目前農民的合作醫療制度發展較快，但是“大病治窮”的現象依然存在，完善該制度有利于加強農民的安全感。三是養老經費應當納入到土地流轉的價格當中去，或者由流轉企業適當給農民的養老金進行補貼，從而為農民老年生活提供物質保障。只有真正的在制度上關心農民的生活，農村集體土地流轉制度才可能從根本上實現產業化和現代化。

（四）加強農村集體土地流轉的法律監管

上面已經指出，農村集體土地流轉必須按照市場原則進行。從當前中國的農村集體土地發展趨勢來看，必須在堅持農村集體土地所有權和使用權分離的情況下，將農村集體土地的流轉堅持市場原則進行保護，而將農村建設土地則要納入統一的國家一級土地市場，只有這樣，才能從根本上保護農民的權益。也就是說，對于農民的集體土地如果涉及到流轉過程當中出賣的，要遵循國家規劃和市場配置原則，建立國家主導、市場分配的土地供應市場，實現市場機制對集體土地資源的基礎性作用。當然，即使是在流轉層面來說集體土地，政府也必須加強對土地流轉的監督和管理。具體內容為：一是政府要通過土地流轉的宏觀監督，將土地流轉納入到信息公開范圍之內，確保農民的集體土地流轉被公平、公正對待。要通過制定法律，保護農民的基本流轉分配權利，確保農民參與到土地流轉價格談判當中去。二是政府不應當成為農民土地流轉的主人，更不應該為了所謂經濟發展而迫使農民低價流轉土地。凡是出現這種情形，應當以瀆職行為進行處理。三是國土部門必須加強通過流轉進行建設行為的監督，以保證耕地不會大幅度減少。

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