淺談政府職能的轉變

趙友梅

【摘要】通過分析麗江旅游的大環境，結合實際情況闡述作為麗江旅游行政主管部門應該如何轉變觀念，從管理、監督到統籌、協調、發展的行政管理理念的轉變，并探討了麗江旅游行政主管部門職能轉變面臨的挑戰，提出了職能轉變的方向。

【關鍵詞】麗江旅游 行政職能轉變

隨著改革開放30年的發展，經濟社會的不斷發展和人們消費意識的不斷增強，旅游越來越成為人們熱衷的消費方式，旅游正在飛速發展并成為我國的一大產業，而我國的省、市、縣三級的旅游行政管理體制將面臨著“大產業、小部門”的尷尬格局，麗江作為國際知名的旅游城市，旅游行政主管部門也面臨著改變這種尷尬格局的挑戰。隨著行政體制改革的進一步深化，麗江旅游行政主管部門積極探索與旅游業相適應的旅游行政管理體制。本文通過分析麗江旅游的大環境，結合實際情況闡述作為麗江旅游行政主管部門應該如何轉變觀念，從管理、監督到統籌、協調、發展的行政管理理念的轉變，并探討了麗江旅游行政主管部門職能轉變面臨的挑戰，提出了職能轉變的方向。

一、旅游行政職能的內涵

隨著服務型政府建設的不斷深入，同時也基于旅游者日益高漲的要求，旅游行政部門的職能必須做出相應的調整。作為最大的服務行業，旅游業必須也應該對其主導和管理型功能的定位進行認真審視。旅游行政職能主要是指旅游行政管理機構在旅游業的管理過程所扮演的角色、所履行的職責和所起作用的總和。簡單點說，就是旅游行政部門在旅游業的發展和日常治理當中，應該做什么和如何做。把該做的事情做好，把不應該做的下放等。

二、麗江旅游行政管理現狀

20世紀90年代，隨著麗江旅游的逐步興起，市、縣開始成立獨立的旅游行政主管部門，建立了以旅游局為典型代表旅游行政管理體制，負責管理麗江旅游行業的發展。進入21世紀以來，麗江黨委政府進一步提高對麗江旅游業重視程度，積極推動旅游行政管理體制加快改革，以更好發揮旅游業對麗江經濟社會發展的促進作用。

（一）旅游局發揮的作用

旅游局為代表的這種行政管理體制在麗江旅游行業監管、旅游規劃、旅游宣傳促銷、市場推廣、標準化建設、重點項目推進等方面發揮了一定的作用。但從旅游產業發展實踐來看，旅游行政主管部門既要推動旅游產業的大發展，不斷創新旅游業態，又要對行業進行有效監管。而事實上，麗江旅游行政主管部門的旅游行業管理權限非常有限，只能對旅行社、星級飯店、A級景區等少數行業進行監管，不僅難以對餐飲、購物、交通、娛樂等傳統的旅游要素發揮監管作用，而且更難以對不斷涌現的旅游新業態進行監管，旅游業發展的權責不相匹配。

（二）管理職責交叉

比如，在飯店管理方面，旅游行政部門管理旅游星級飯店，工商部門管理住宿設施。在麗江旅游景區的規劃、開發和經營方面，職能交叉的問題也很突出。比如在同一個景區內部的管理，也往往涉及建設、文物、林業、水利、衛生、旅游等多個部門。這種職能的分割雖有利于提高管理的專業化水平，但也在一定程度上制約了旅游市場主體在旅游產業鏈上的分工協作和經濟聯系，這種政府職能的交叉也會使得各個部門推諉，最終不能有效解決實際問題，影響辦事效率。

（三）統籌協調困難，辦事效率不高

麗江旅游業的健康發展并不單單取決于旅游行政主管部門，還需要相關政府部門共同推動。比如，游客出行涉及交通部門；游客在外就餐，涉及食品安全部門；游客參加游藝活動，其游藝設備的安全問題又與質監部門的工作緊密相關。目前的政府部門劃分有利于明確分工，但過于剛性的職責分工也易導致各自為戰、互不配合。

三、麗江旅游行政主管部門職能轉變的必要性

隨著服務型政府建設的不斷深入與發展，旅游行政部門職能也必須做出相應的調整。現階段，旅游行政職能有一定的局限性，主要體現在：一是政府決策存在主觀性、隨意性和干預過多。二是政府部門之間存在著利益沖突。三是缺乏與旅游者及旅游企業的有效互動。四是不能完全掌握旅游業相關信息。五是忽視了非政府旅游組織的作用。必須向協調職能、加強和完善旅游公共服務職能、宏觀調控職能以及保護旅游資源職能等轉變。

吸收服務型政府建設的精髓，旅游行政部門的工作主要是為旅游者和旅游企業服務的。基于這一點，在當下，旅游行政部門的職能應主要表現為以下幾個方面：

協調職能。協調職能是政府介入所有經濟體系的一種基本而有效的手段。國家旅游行政機構應協調好中央政府與地方政府之間、政府與經營部門之間的關系；地方旅游行政部門也應協調好不同地區和部門間在發展旅游問題上出現的分歧。更重要的是協調好景區開發過程中企業與當地社區之間的關系以及旅游企業與游客之間的關系。

加強和完善旅游公共服務職能。提供和完善旅游公共服務是旅游行政部門的核心職能，體現了以服務旅游者和旅游企業需求為本的要求。旅游公共服務一般包括旅游公共信息服務、旅游公共服務設施、旅游安全保障、旅游公益惠民產品、旅游行政服務等內容。政府應加大和發展旅游業相關項目的投資，如旅游教育、旅游交通運輸、城市建設、能源、環保、文化等以及提供必要的旅游基礎設施。為旅游業創造良好的經營環境，為旅游者創造良好的旅游環境，使旅游業的發展獲得整個社會的有力支撐。

宏觀調控職能。宏觀調控職能主要是指政府在發展旅游業過程中必須做出的宏觀性指導的職能，如制定旅游業的相關法律法規以及部門規章、旅游市場營銷和形象推廣、制定旅游整體發展戰略和總體規劃等。旅游業是由核心旅游業和輔助旅游業構成的綜合性產業，其持續發展必須有賴于一個具有權威的管理部門對其進行必要的規劃、規范、指導和調控。旅游業也只有在政府的宏觀調控下才能有序健康地發展。

保護旅游資源的職能。旅游資源的開發必須兼顧旅游經濟效益、社會效益和環境效應。旅游企業作為經濟人，追求的是利潤最大化。他們不太可能動用大量資金主動保護景區、景點的生態環境，包括自然生態環境和地域文化。因此，單純以市場為導向開發旅游資源，勢必造成景區景點過度商業化，最終使景點的市場化發展受到影響。

四、麗江旅游行政主管部門的職能轉變方向

針對麗江旅游行業管理體制的不足，開始探索體制改革，轉變旅游行政主管部門的政府職能。

（一）由“麗江市旅游局”升格為“麗江市旅游發展委員會”

2015年3月，“麗江市旅游局”正式更名為“麗江市旅游發展委員會”，此次更名，不僅僅只是名稱的改變，更主要的旅游行政主管部門政府職能的一次轉變，建立以旅游發展委員會為代表的行政管理體制改革，主要是為了增強統籌協調職能，轉變政府職能由管理、監督向統籌協調轉變，擴大旅游部門與相關部門的統籌協調能力，推動旅游部門與其他部門的良性互動。機構整合、名稱改變是改革的表面，而職能的轉變則是改革的內核。

（二）全面依法治旅，促進麗江旅游業改革發展

2013年4月25日通過的《中國人民共和國旅游法》，是我國旅游行業的第一部最高位階的立法，在我國旅游業發展進程中具有里程碑的意義，云南省也出臺了《云南省旅游條例》，建立健全了全省旅游法律法規體系，對麗江旅游行政主管部門而言，在過去很長一段時間，主要依托的法律依據只有三個條例，即《旅行社條例》《中國公民出國旅游管理辦法》《導游人員管理條例》，面對紛繁復雜的旅游業發展的問題，過去很多時候都是力不從心。《中華人民共和國旅游法》和《云南省旅游條例》的出臺有助于麗江市旅游行政主管部門在處理管理旅游業發展過程中遇到的問題時有法可依，有利于麗江實行全面依法治旅，依法興旅，推動旅游業持續健康有序的發展。

（三）轉變角色，從市場參與者向市場秩序維護者轉變

政府要從對市場的直接干預者轉變到市場規則的制定者以及規則執行的監督者。從側重市場準入轉向全面規范市場主體、維護市場秩序。推進壟斷行業改革，通過政企分開和企業重組。打破行業壟斷。引入競爭機制。同時，在國際市場競爭中要主要維護國內企業權益，積極參與國際市場規則的制定和修改，努力爭取入世的正面效果。

（四）著力突破旅游體制機制的瓶頸

行業管理體制和機制難以適應綜合性大產業、事業管理的要求，十三五需要在適應大旅游發展的綜合協調體制機制改革上實現突破，。要轉變只抓行業、不抓產業的慣性思維，解決好抓產業缺少抓手的實際問題。把旅游改革創新先行區、旅游綜合改革試點創建作為推進旅游改革的重要平臺。一是創新旅游部門統籌職能，積極探索旅游部門協調各方，整合各類資源，促進旅游業發展的體制機制。二是創新引導產業發展和優化行業管理的方式。重點要在設立旅游產業基金、旅游企業重組、搭建旅游投融資平臺、開展旅游聯合執法等方面實現突破。三是啟動旅游景區門票價格管理改革。先啟動改革試點，根據試點情況，形成門票價格改革方案，報經國務院批準后，全面推廣。四是推動跨境旅游合作。推動與周邊國家之間的跨境旅游合作，分步落實特殊的旅游方式和政策。五是充分利用大香格里拉旅游圈建設為平臺，推進旅游開放改革，積極與省內其他州市，省外著名旅游城市的交流發展。六是在旅游行業協會改革上取得實質性突破，加強旅游協會在行業中發揮的作用，加強行業自律。七是創新促進旅游管理的有效機制。旅游市場的新格局和旅游產業的新要求與旅游部門單一、弱勢的管理格局極不相稱，亟需加以改進。旅游業作為綜合性產業和規模日益擴大的市場，在客觀上越來越要求政府提供綜合協調、綜合治理的體制機制。八是推出一批重大改革事項，抓住市縣兩級“多規合一”改革，配套制度建設，增強旅游規劃功能。抓住地方立法權下放到地市一級機會，推動旅游公共服務制度建設。