淺論中央與地方事權(quán)劃分

楊揚(yáng) 劉艷秋

摘要：從十八大報(bào)告到十八屆四中全會(huì)，再到十八屆五中全會(huì)，從提出“加快財(cái)稅體制改革，理順中央和地方財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到依法全面履行政府職能，推進(jìn)政府間事權(quán)的合理化劃分，再到適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，政府間事權(quán)的劃分不斷被提上日程?；谶@個(gè)大環(huán)境，合理劃分中央與地方的事權(quán)成為中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵之所在，因此，我們以法律的視角從事權(quán)的內(nèi)涵、理論和原則出發(fā)，闡述目前事權(quán)劃分存在的種種問(wèn)題，分析和借鑒實(shí)踐中事權(quán)劃分的經(jīng)驗(yàn)，改善中地關(guān)系，促進(jìn)中央與地方的事權(quán)合理劃分。

關(guān)鍵詞：事權(quán)；事權(quán)劃分；中央；地方

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）14-0086-02

作者簡(jiǎn)介：楊揚(yáng)（1990-），女，河北師范大學(xué)，研究生在讀，研究方向：法學(xué)理論；劉艷秋（1992-），女，河北師范大學(xué)，研究方向：民商法學(xué)。

事權(quán)和事權(quán)的劃分關(guān)乎著一個(gè)國(guó)家的體制運(yùn)行和公共事務(wù)管理的效率，而關(guān)于事權(quán)和事權(quán)的劃分理論界一直存在著不同的聲音，如何可更科學(xué)合理地劃分事權(quán)使我們現(xiàn)在關(guān)注的重中之重。

一、事權(quán)的內(nèi)涵

首先，事權(quán)這一概念最早出現(xiàn)在《淮南子·兵略訓(xùn)》中，里面講究戰(zhàn)略布局，也就是指軍事指揮上的種種妥善處置。另外一種含義就是指職權(quán)、權(quán)力。宋朝詩(shī)人梅堯臣的詩(shī)中提到“事權(quán)輕”就是這個(gè)含義。

事權(quán)指處理事務(wù)的權(quán)利。然而跟隨時(shí)代的變化，我們現(xiàn)今討論的事權(quán)則主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)管理國(guó)家行政事務(wù)的權(quán)力。所謂事權(quán)，概括地說(shuō)就是各級(jí)政府在提供公共服務(wù)和事務(wù)中應(yīng)負(fù)擔(dān)的使命和職責(zé)的權(quán)利。

有的學(xué)者認(rèn)為，事權(quán)是指政府的職責(zé)或職能，政府提供的公共服務(wù)，即政府的支出責(zé)任。還有學(xué)者認(rèn)為事權(quán)是處理事情的權(quán)利，包括國(guó)家事權(quán)、政府事權(quán)和財(cái)政事權(quán)三個(gè)部分。這兩種觀點(diǎn)都是片面的把事權(quán)等同于支出責(zé)任或者是把事權(quán)局限于處理事情的權(quán)利，而沒(méi)有對(duì)其范圍給予界定。有的學(xué)者認(rèn)為事權(quán)是行事之責(zé)，即哪些事務(wù)應(yīng)該由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)[3]。這一定義區(qū)分的事權(quán)和事責(zé)，但還是有些模糊不清。還有的學(xué)者提到國(guó)家公共權(quán)力的縱向配置就是事權(quán)劃分，不僅包括國(guó)務(wù)院及對(duì)應(yīng)的地方行政序列這一狹義政府間的職責(zé)劃分，還涉及黨務(wù)、法務(wù)、防務(wù)等廣義公共服務(wù)部門(mén)，是“大政府”的概念，是國(guó)家治理體系的核心構(gòu)成要素。這種定義因涵蓋了廣泛的權(quán)利，具有很大的包含性和合理性。

二、事權(quán)劃分的理論和原則

（一）事權(quán)劃分的理論

關(guān)于事權(quán)劃分的理論，包羅萬(wàn)象，有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、公共需要理論、制度變遷與體制創(chuàng)新理論等十幾種。而委托代理理論、公共產(chǎn)品層次性理論、博弈理論則是普遍被認(rèn)為是較為重要的三個(gè)理論。

1.委托代理理論

委托代理理論由三個(gè)基礎(chǔ)要件，首先是委托人和代理人之間的信息交流溝通不是一一對(duì)應(yīng)，其次是委托人和代理人基于已經(jīng)存在的規(guī)則或者雙方的意愿的而維持著一種相對(duì)比較正規(guī)的合約關(guān)系，而這種良好的關(guān)系對(duì)于雙方的權(quán)利、義務(wù)、任務(wù)或權(quán)限有著較為明確的要求，雙方在各自的行為規(guī)則中運(yùn)行，促成委托代理關(guān)系的良好運(yùn)行。再次，委托人和代理人之間存在利益博弈，委托人要求代理人忠實(shí)地履行職責(zé)以便獲得最大利益，代理人也會(huì)利用自身的優(yōu)勢(shì)盡可能地在規(guī)則允許的范圍內(nèi)消減成本以同樣追求自身利益的最大化。這種理論放到中國(guó)實(shí)際來(lái)看，中央與地方是兩個(gè)獨(dú)立的主體，中央是委托人，擁有大權(quán)，但是不能觸及到地方基層。

2.公共產(chǎn)品層次性理論

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各級(jí)政府的基本職能就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的層次性決定了中央和地方在提供公共產(chǎn)品時(shí)的效率和合理性，即不同層級(jí)的政府提供不同層次的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品層次的分級(jí)有很多種，占主流的主要有兩種，一種是把公共產(chǎn)品分為地方公共產(chǎn)品和全國(guó)公共產(chǎn)品，換句話(huà)說(shuō)就是劃分全國(guó)事務(wù)和地方事務(wù)。另外一種是把公共產(chǎn)品分為全國(guó)公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國(guó)公共產(chǎn)品和區(qū)域公共產(chǎn)品。這兩種分類(lèi)都為中央和地方事權(quán)合理的劃分提供了前提和基礎(chǔ)。

3.博弈理論

這個(gè)理論指出中央與地方是兩個(gè)獨(dú)立的主體，這兩個(gè)主體有著各自的利益，在這個(gè)過(guò)程中不可避免的會(huì)產(chǎn)生分歧。該理論認(rèn)為，中央為了自己的利益，會(huì)尋求全國(guó)利益最大化，這個(gè)過(guò)程中很有可能損害地方的利益，同樣，地方為了自己的利益，會(huì)在自己的區(qū)域內(nèi)尋求地區(qū)利益最大化，這就不可避免的損害中央的利益，地方保護(hù)主義就是表現(xiàn)之一。在這兩種利益博弈的過(guò)程中如何尋求平衡點(diǎn)，既實(shí)現(xiàn)了地方的利益，又不損害中央的利益，這就是中央和地方事權(quán)劃分尋求的就平衡點(diǎn)。

（二）事權(quán)劃分的原則

關(guān)于事權(quán)劃分的原則，有很多不同的觀點(diǎn)，有的學(xué)者提出外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容要求。有的學(xué)者提出事權(quán)法定原則、因地制宜原則、分工合作原則和財(cái)力事權(quán)匹配原則。還有的學(xué)者提出發(fā)揮中央和地方政府兩個(gè)積極性原則、責(zé)權(quán)對(duì)稱(chēng)原則和規(guī)范化、法治化原則。這幾種觀點(diǎn)基本上都指明了事權(quán)劃分在實(shí)踐中的要求，可歸納為以下三個(gè)方面：

1.中央和地方平衡性原則

分析日本地方合理劃分事權(quán)的原則就是地方能管理的盡量由地方管理。地方公共團(tuán)體可能不能辦理的事務(wù)才由中央政府來(lái)處理，從中我們可以聯(lián)想到我國(guó)在劃分中央與地方事權(quán)的過(guò)程中應(yīng)充分調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性，如果地方政府能處理的相對(duì)應(yīng)的事權(quán)，我們應(yīng)該下放權(quán)利給地方，相對(duì)應(yīng)的地方不能處理的事權(quán)則仍然需要由中央政府處理，中央事權(quán)在涉及到全國(guó)性事務(wù)、關(guān)系到人民百姓切身利益的重大事務(wù)應(yīng)牢牢握緊，不可放權(quán)于地方。

2.事權(quán)與具體情況相適應(yīng)原則

由于各個(gè)地方的實(shí)際情況不盡相同，相對(duì)應(yīng)的所擁有的事權(quán)應(yīng)該與實(shí)際情況相匹配，包括公共事務(wù)的層次要求、受益的公眾范圍、政府提供服務(wù)的實(shí)際情況和實(shí)際已經(jīng)擁有的資源等等來(lái)合理劃分事權(quán)。有的學(xué)者指出事權(quán)要與提供者的級(jí)別、客觀現(xiàn)實(shí)與職能、客觀現(xiàn)實(shí)與職責(zé)、事權(quán)和職能、客觀的現(xiàn)實(shí)與相應(yīng)的政府所享有的事權(quán)都應(yīng)當(dāng)是相對(duì)應(yīng)的。這個(gè)觀點(diǎn)具有一定的科學(xué)性，但是片面強(qiáng)調(diào)事權(quán)與責(zé)任的相匹配，卻沒(méi)有考慮到個(gè)地方實(shí)際情況，具體事項(xiàng)的可影響范圍來(lái)劃分事權(quán)。

3.法治化原則

全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署是舉國(guó)上下的大事，而推動(dòng)事權(quán)法治化就是其具體體現(xiàn)，這是十分必要也是十分重要的。有的學(xué)者提出，政府事權(quán)的法治化，就是要求通過(guò)建立科學(xué)規(guī)范的事權(quán)法律體制，合理界定不同層級(jí)政府，行政部門(mén)之間處理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，使得政府職能的形式和責(zé)任追究有法可依，確保行政權(quán)力始終在法制的軌道內(nèi)運(yùn)行。這就為事權(quán)的劃分提出了更高的要求，即事權(quán)劃分遵從法治化原則要求事權(quán)劃分更加規(guī)范、公開(kāi)、透明，應(yīng)確保事權(quán)持相對(duì)的穩(wěn)定性，使事權(quán)得到法律的約束。

三、存在的問(wèn)題

（一）“割不斷，理還亂”，政府事權(quán)法律規(guī)范的缺失

下級(jí)政府的人事安排完全由上級(jí)政府拍板，財(cái)政資源在很大程度上受限制于上級(jí)政府。關(guān)于事權(quán)劃分，法律僅僅做了原則性劃分，不盡清晰、未盡合理，并且缺乏實(shí)際的可操作性。我國(guó)在實(shí)行分稅財(cái)政體制改革以后，規(guī)定了一些中央與地方政府相應(yīng)擁有的事權(quán)，但是卻十分模糊，也不夠具體合理，在以后的發(fā)展中中央政府卻下方了很大一部分公共服務(wù)的事權(quán)，使得地方政府所擁有的事權(quán)嚴(yán)超載。

（二）政府事權(quán)實(shí)際劃分不清晰，職責(zé)同構(gòu)、事權(quán)錯(cuò)配

中央的事權(quán)基本上是可以明晰的，而地方政府的事權(quán)則十分不清晰，事權(quán)劃分的不清晰直接導(dǎo)致事權(quán)混亂，上級(jí)與下級(jí)政府事權(quán)錯(cuò)位，同一事權(quán)由兩級(jí)政府甚至是三級(jí)政府擁有，多種事權(quán)由一級(jí)政府擁有，政府事權(quán)缺位，政府部門(mén)相互推諉，這都是事權(quán)實(shí)際劃分不清晰造成的。此外，中央與地方的可支配性收入與事權(quán)不成比例，地方政府承擔(dān)著較多的事權(quán)，卻沒(méi)有資金的支撐，而中央?yún)s是管著大錢(qián)，花小錢(qián)，這也是制約地方政府事權(quán)運(yùn)行的一方面原因。

（三）事權(quán)劃分爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

事權(quán)劃分存在著種種不合理、不完善的方面，然而除了法律先行，對(duì)事權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定之外，在地方政府之間產(chǎn)生事權(quán)劃分不合理的爭(zhēng)議之時(shí)，是否能有一個(gè)解決糾紛的機(jī)制，也是事權(quán)劃分的重要救濟(jì)途徑。各級(jí)政府由于事權(quán)劃分不合理而相互推脫的情況十分常見(jiàn)，是否應(yīng)在政府內(nèi)設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)關(guān)于事權(quán)劃分爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦公室，在升下級(jí)、同級(jí)對(duì)事權(quán)劃分的合理性有爭(zhēng)議時(shí)，由該部門(mén)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的水平，來(lái)解決爭(zhēng)議不失為一種方法。

四、解決的方法

（一）明確中央與地方事權(quán)的范圍，事權(quán)理應(yīng)法定化、規(guī)范化，地方事權(quán)統(tǒng)一

有的學(xué)者提出可以通過(guò)憲法改革方案、制定中央與地方關(guān)系法的方案、制定財(cái)政基本法方案這三種方案來(lái)劃分中央與地方的事權(quán)，并建議通過(guò)憲法明確規(guī)定事權(quán)歸屬，輔之其他法律規(guī)定。我們認(rèn)為制定政府的事權(quán)清單，不但要規(guī)定各級(jí)政府的積極事權(quán)，也要規(guī)定各級(jí)政府的消極事權(quán)，推進(jìn)政府事權(quán)科學(xué)立法，合理、具體劃分政府間事權(quán)。完善《預(yù)算法》，制定專(zhuān)門(mén)的中央、地方事權(quán)劃分法律，詳細(xì)規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)，只有科學(xué)合理地具體劃分事權(quán)才能明晰事權(quán)，使得中央和地方之間形成良性循環(huán)。

（二）處理好政府事權(quán)和市場(chǎng)規(guī)律的關(guān)系，處理好上下級(jí)政府的關(guān)系，政府職能部門(mén)內(nèi)部關(guān)系

涉及到經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)，如鐵路公路、公共基礎(chǔ)設(shè)施等要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，政府不應(yīng)太多干涉，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，要讓市場(chǎng)這個(gè)看不見(jiàn)的手和政府這個(gè)看得見(jiàn)的手一起發(fā)揮作用才能真正實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)的合理化。此外，由于中央和各級(jí)政府部門(mén)職能同構(gòu)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，事權(quán)的劃分就不能十分明晰，只有防止政府部門(mén)同構(gòu)、政府官員冗雜，處理好中央與地方的關(guān)系、政府職能內(nèi)部關(guān)系，才能為事權(quán)的合理劃分提供基礎(chǔ)和前提。

（三）完善與政府事權(quán)相應(yīng)的配套制度，完善地方政府收入體制

在有法可依的條件下，各級(jí)政府的事權(quán)得到清晰和合理的劃分，但是，法律對(duì)事權(quán)的規(guī)定不可能是完全的，在事權(quán)劃分引起爭(zhēng)議時(shí)尋求解決和救濟(jì)途徑也是事權(quán)法治化的表現(xiàn)之一。此外，各級(jí)政府的事權(quán)與其財(cái)權(quán)聯(lián)系密切，事權(quán)的合理劃分要求事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致。近些年來(lái)看，各級(jí)政府由于受到財(cái)政的限制，使得事權(quán)得到了不相關(guān)因素的干擾，由于各級(jí)法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)都是各級(jí)政府來(lái)分配，因此，政府的事權(quán)也是不可能完全獨(dú)立的，這就給我們一個(gè)啟示：事權(quán)清晰、法定的貫徹執(zhí)行，還需要獨(dú)立的財(cái)政體制，完善政府事權(quán)的相關(guān)配套制度是十分重要的。

五、結(jié)語(yǔ)

由于事權(quán)劃分的復(fù)雜性，牽涉到社會(huì)和地方各個(gè)方面，我們要用不同的角度來(lái)看待事權(quán)的劃分，充分考慮影響事權(quán)的相關(guān)因素，尤其是財(cái)政收入和支持方面的相關(guān)性。此外，還要結(jié)合地方實(shí)際情況，根據(jù)具體條件來(lái)劃分事權(quán)。用法律來(lái)規(guī)范事權(quán)是最有效最清晰的方式，科學(xué)合理制定事權(quán)相關(guān)的法律是重中之重，要根據(jù)十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的精神依據(jù)事權(quán)劃分的原則外不斷完善相關(guān)法律。

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