武侯區行政審批局設立的合理性分析

摘要：武侯區行政審批局的設立有利于充分整合行政審批職能，提高行政審批效率。由于職能的單一化有助于行政審批活動的完善、規范與創新并有助于審批的依法進行。但其設置與現有的法律制度還存在一定程度的沖突，如與有關對行政許可人從事行政許可事項監督及行政復議方面法律規范的沖突。行政審批局的設立雖然有其合理性，但這種合理性應當建立在合法性的基礎之上，若沒有法律依據作為根基，則其在運行過程中很可能與現有的法律制度向違背。

關鍵詞：行政審批；行政許可；行政審批整合模式；行政審批分散模式

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0068-02

作者簡介：楊奉明（1991-），男，漢族，江西贛州人，四川大學2014級法律碩士，研究方向：行政法。

根據《關于印發<武侯區人民政府機構改革方案>的通知》、《關于<武侯區人民政府機構改革方案>的實施意見》，成都市武侯區設立武侯區行政審批局，為武侯區政府工作部門。在武侯區行政審批局設立的同時，將武侯區政府22個工作部門承擔的主要行政審批職能劃入了該局。在該局設立之前，這些劃入的審批職能由原單位通過武侯區政務中心這一政府對外機構集中辦理，涉及的各項行政審批職能由各自所屬的區政府部門行使，為了貫徹行政效率原則，通過區政府設立的政務中心這一機構集中對外辦理，在這一狀態下行政審批職能由各自所屬區政府工作部門承擔。在作出行政審批這一具體行政行為時，行政主體為承擔這一職能的區政府工作部門，而不是政務中心。區政府工作部門對行政審批行為負相應的法律責任。在武侯區行政審批局設立之后，原先由其它政府部門行使的審批職能開始劃入該局。根據有關文件的規定，審批局屬于武侯區政府工作部門，其法律地位不同于區政務中心只是一個區政府內設機構，而是行政主體。行政審批局具備行政主體資格和承擔行政審批職能。因此，其作出的行政審批行為具有獨立的法律效果，行政審批局應當對其作出的行政審批行為以其自身名義負責，而不是由原承擔該審批職能的政府工作部門負責。以下將通過行政審批局對行政管理活動的影響及行政審批行為在法律上可能涉及各種活動如行政許可的受理與審查、行政許可實施的監督、行政復議等來分析行政審批局設立的合理與不合理兩方面。

一、行政審批局設立的合理性分析

（一）充分整合政府職能、提高行政審批效率

無論是從行政機關及時辦理行政審批的角度還是從方便相對人申請行政許可的角度來看，行政審批職能整合模式的效果都要優于職能分散模式，尤其是那些涉及到需要多個不同的部門一并進行審批的事項。不同的部門屬于平行的主體，各自職能差異性較大，實際當中缺乏統一協調的機構。當相對人申請審批的事項需要多個不同的行政主體一并審查時不僅會因為各行政主體之間缺乏協調而拉長審批時間降低行政效率，同時對相對人來說也是一個耗時耗力的過程。而將分散于各部門的行政審批職能整合行使后明顯可以改善這一情形，有利于提高行政審批效率與節省相對人成本支出。

（二）有利于行政審批相關活動的規范、完善與創新

在武侯區行政審批局設立之前，行政審批承擔的審批職能由不同的政府工作部門行使。雖然行政審批職能分散于各個不同的工作部門，但并不能否定對不同事項的行政審批行為具有共性。這點法律與學理上很明顯可以看出。我國行政許可法與行政法學理上的“行政許可”概念已將行政審批歸類為一類較為重要的具體行政行為，從這兩方面就足以說明行政審批行為是一類有固定特性的行政行為，不管涉及的審批事項如何。基于不同的行政審批行為具備相同的共性這一點來分析行政審批職能分散模式與行政審批職能整合模式可以發現，職權整合模式更有利于行政審批相關活動的規范、完善與創新。由于大部分行政審批職能整合至行政審批局，因此在該局行使各項行政審批職能時能夠更好的總結出涉及不同事項的行政審批共同存在的問題，并區分出該問題是否突出與是否有必要改進。如需改進也能夠從宏觀的角度來制定適用涉及所有事行政審批的方法。而在審批職能分散模式中這種總結問題與制定解決辦法的方法則很難被運用。因為各個部門都承擔行政審批職能，但都只承擔一小部分審批職能。各部門只負責與本部門有關事項的審批活動，著眼點也是從本部門職責出發，因此很難和其它部門的審批行為相比較。即使其在事后的總結中找出了本部門的審批活動存在的問題也可能只是局限于其部門存在，并不是所有行政審批活動所共同具有的。在這樣的背景下就很難發現不同的行政審批活動共同面臨的問題，更不要提制定解決辦法完善行政審批活動了。

行政審批是一類行政行為，如果能夠總結出各項行政審批行為所共同存在的問題并提出解決方案，對行政機關的行政審批工作來說就可以起到不斷規范、完善甚至創新的作用。從更高層面上來說，如果這種規范、完善、創新的舉措具備足夠合理性的話，甚至有可能為法律的制定修改提供一定的參考。很明顯，在這一方面行政審批職能整合模式的優勢要強于行政審批分散模式。

二、行政審批局設立存在的問題

（一）違背關于對被許可人實施許可活動監督的立法目的

《中華人民共和國行政許可法》第六章規定了行政機關對相對人從事被許可事項進行監督的責任。但到底該由何種機關來實施監督行為在行政許可法中并未具體規定。學理上學者有不同意見。有的學者認為履行監督職責的行政機關應當是行政許可實施機關，也有學者認為履行監督職責的行政機關既可以是行政許可實施機關也可以是其他非頒發許可證但依法享有監督權的行政主體，如頒發許可證機關的上級行政機關。結合學者的觀點與行政許可法制定時行政機關權力配置狀況來看，可以得出的一個結論是，履行監督職責的行政機關是集許可權與監督權于一體的。對于主張監督機關應是許可實施機關的學者來說這一結論是不言而喻的。而對于主張監督機關也可以是許可實施機關以外機關的學者來說，這一結論也站得住腳。他們考慮到上級機關對下級機關具有領導職能，理所當然對下級機關實施的許可行為也有介入的權力。而上級機關與下級機關同屬于一個系統，從廣義上來看許可實施權于監督權統一于該系統內。因此，履行監督職責的行政機關集許可權與監督權于一體這一結論也就沒有超出這個系統范圍。至于權力配置的狀況更能支撐一結論，我國行政機關的設立是為了管理社會上某一方面的事務，通常涉及該方面事務的所有管理活動都由某一機關全權管轄，包括涉及該方面事務的行政許可、行政監督、行政處罰、行政強制等。而這樣一種權力配置狀況也是行政許可法在設立時加以考慮的現實情形。

行政審批局是武侯區依據中央“大部門體制”和決策權、執行權、監督權相分離的改革思路設立的，也就是說行政審批局只承擔從整體權力中分離出來的審批權，至于監督權則由其他機關行使。從武侯區行政審批局局長謝存亮對該局的介紹也能明確這一點。其表示，職能劃轉后，由行政審批局集中行使行政審批權，原職能部門主要承擔相應的監督和管理職能。從這一點來看，對被許可人實施許可活動的監督在審批職權整合模式和審批職權分散模式中就有很大區別。審批職能分散模式中，行政審批權與行政監督、管理職權統一于同一部門中，這種模式也是行政許可法在規定監督檢查這一章是考慮的現實情形。在審批職能整合模式中，行政審批權于監督權相分離。從法律制度層面來分析，這一模式不符合立法所考慮的現實狀況，如果與立法時的現實基礎相違背就很難保證法律在這一制度的運行中實現其立法目的。

（二）不利于行政復議的公正進行

行政審批即行政許可，是一類具體行政行為。行政相對人對行政機關作出的行政許可不服的可以申請行政復議。行政復議法第十二條規定：“第十二條對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議”。有關文件將武侯區行政審批局定性為武侯區政府工作部門，再根據行政復議法第十二條的相關規定，相對人對武侯區行政審批局的審批行為不服的可以向武侯區政府或上一級主管部門申請行政復議，但由于實際當中武侯區行政審批局并沒有上一級主管部門，因此相對人不服時只能向武侯區政府申請行政復議。在武侯區行政審批局設立之前，該局承擔的審批職能還是由22個區政府工作部門行使。對這些審批行為不服的相對人除了可以向武侯區政府申請復議外還可以向有關部門的上一級主管部門申請復議，而這22個工作部門都有上級主管部門。當武侯區行政審批局設立后，根據行政復議的規定，申請行政復議的路徑只有向區政府申請這一條。這種變化不單單是途徑減少的問題，更嚴重的是將影響到行政復議結果的公正性。行政復議是由行政機關解決行政主體與行政相對人之間爭議的機制，行政機關的復議決定帶有裁判的性質，這就要求復議應當公正。之所以法律規定政府工作部門的上級主管部門也可作為行政復議決定機關不僅因為上級部門是下行政機關的領導機關，更主要的原因是上級機關與下級機關同屬于一個系統當中，上級機關熟悉下級機關的業務，更能夠公正的判斷下級機關的行為是否合法及合理。而人們政府作為行政復議機關只是因為其是工作部門的領導機關。這樣一比較可以發現，在其他條件都一致的情況下，熟悉下級機關業務的上級主管機關要更適合行政機關所屬的人民政府作為處理行政爭議的裁判機關。再回到武侯區行政審批局的例子來看，22個區政府的行政審批職能劃轉到了行政審批局，對這些行政審批活動不服的相對人要想申請行政復議只能向區政府申請，也就是說如果這些行政審批活動產生爭議而引起行政復議都將流入區政府。如果要求這些復議能夠公正的處理那就要求區政府對所行政審批局所承擔審批事項涉及的法律法規有一定程度的了解。但受理行政復議只是區政府職能的一部分，不管其再怎么強化相關事務的業務能力也必定沒有政府部門的上級主管部門專業。因此這樣一種現狀就注定了區政府在作為行政復議機關時做出的判決會相對不公。

雖然行政審批局的設立有利于行政管理活動的開展，但這種合理性應當建立在合法的基礎上，若其設立沒有足夠的法律依據，那其在運行過程中就有可能與相關法律制度向違背。

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