政府環境信息依申請公開實證研究

摘要：湖南省14市州的環境信息依申請公開的現存一些問題，如政府環境信息公開工作年報公布不全、申請程序復雜、不能在規定時間內完整回復所需內容等，應該從轉變政府依申請公開服務理念、提高公眾依申請公開參與意識、加強網站系統性建設等方面予以加強。

關鍵詞：湖南；政府環境信息；公開；實證研究

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0015-03

作者簡介：胡越斐（1991-），女，湖北黃岡人，中南林業科技大學，研究方向：環境與資源保護法學。

隨著新《環境保護法》的出臺，“信息公開和公眾參與”單獨成章，全國各地方政府更加積極地推進環境信息公開，公民也愈加強烈地要求了解環境信息。新《環境保護法》第53條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”而自2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第13條也規定了：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人、或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”“依申請公開”是法律法規明文規定的一種政府信息公開的方式，實現了公眾參與政府管理，行使公民知情權，同時也是社會主義民主政治發展的充分反映。①本文就湖南省14市州的政府環境信息依申請公開現狀進行探討和剖析。

一、湖南省14市州政府環境信息依申請公開概況

所謂的政府環境信息依申請公開，就是除法律法規規定的行政機關需主動公開的政府環境信息外，公民、法人或者其他組織根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府環境信息。為了真實地展現和說明湖南省14市州政府在環境信息依申請公開方面存在的問題，筆者通過查詢湖南省14市州市環保局網站所公布的2014年環境信息公開工作年報，以及通過網絡申請途徑，要求湖南省14市州各政府依申請公開“2014年第三季度市環保局受理的建設項目環境影響報告書和2014年第三季度全市環境行政處罰決定書”。并根據結果制作表格（見表1、表2），且截取了網絡在線申請信息公開表（見圖1），以期更加直觀地展示湖南省14市州在環境信息依申請公開方面所存在的問題。本想與2015年數據進行對比分析，更直觀地做出與新《環保法》頒布后的對比，但是由于2015年《環境信息年度報告》很多環保局網站還未上傳，故只能對2014年的數據進行分析。

二、湖南省14市州政府環境信息依申請公開存在的問題

根據表格和截圖可以看出，湖南省14市州在環境信息依申請公開方面基本較為完善，但還是存在著一些不足之處。

（一）政府環境信息公開工作年報公布不全

《環境信息公開辦法》第二十五條規定，環保部門應當在每年3月31日前公布本部門的政府環境信息公開工作年度報告，且應當包括環保部門依申請公開政府環境信息的情況。從表1可以看出，湖南14個市州中有6個在其環保局網站上不能查詢到2014年政府環境信息公開工作年度報告，因此無依申請公開政府環境信息的情況。也就是說將近一半的市環保局網站不能查詢到依申請公開政府信息的情況。

（二）政府環境信息公開指南公布不全

《環境信息公開辦法》第15條第一款規定：“環保部門應當編制、公布政府環境信息公開指南和政府環境信息公開目錄，并及時更新。”從表2我們可以看到湖南省14個市州中有4個是沒有在環保局網站上公布政府環境信息公開指南的，其比例超過25%。而依申請公開的方式方法主要是由政府環境信息公開指南所提供。

（三）申請程序復雜

《中華人民共和國政府信息公開條例》第20條規定了政府信息公開申請應當包括：申請人的姓名或者名稱、聯系方式；申請公開的政府信息的內容描述；申請公開的政府信息的形式要求這三項內容即可②。但由圖1中我們可以看出，公民、法人或其他組織如果想通過在線申請的方式要求公開相關信息，則需要填寫大量的申請人個人信息，其中不僅包括姓名、聯系電話、聯系地址、郵政編碼等基本信息，還包括一些涉及個人隱私的內容，如工作單位、證件名稱、證件號碼等等，網站設定的申請人必填的選項未免過于繁多。在申請的過程中，筆者還注意到，很多環保局網站的在線申請公開鏈接點開后出現的是市政府的在線申請信息公開平臺，然后在政府在線申請信息公開平臺填好申請人信息及申請事項后，再選擇所需信息的機關單位。申請人的申請須通過政府政務中心再轉交由環保局處理，這樣不但拖延了信息公開的時間，同時也降低了政府的工作效率。

（四）不能在規定時間內完整回復所需內容

《環境信息公開辦法》第十八條和《中華人民共和國政府信息公開條例》第24條第2款都有規定，相關部門應當在收到申請之日起15個工作日內予以答復，不能在15個工作日內作出答復的，經機構負責人同意，可以適當延長答復期限，并書面告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。由表2可以看出，超過25%的市環保局不能在規定的時間內予以答復并未說明理由進行延期答復，且50%的市環保局對所申請公開的內容只進行了部分回復。

除了以上四點不足以外，還有一點不足是表1、表2和圖1沒能夠直接反映出來的。公民、法人或其他組織想要通過網絡途徑申請公開政府信息，主要有兩種方式，一種是通過在線網上提交申請，另一種是通過市環保局所公開的《政府環境信息公開指南》中公布的郵箱地址發郵件申請公開，而在一些市環保局公開的《政府環境信息公開指南》中，有的沒有公布郵箱地址，有的所公布的郵箱地址為無效地址，有的公布的郵箱并沒有專人管理。這些情況都大大阻礙了環境信息依申請公開的順利進行。

三、湖南省14市州政府環境信息依申請公開存在問題的原因

經過深入分析，筆者認為，之所以14市州會在環境信息依申請公開方面存在以上的不足之處，原因可以分為以下幾點。

（一）環保局對于依申請公開缺乏責任感

雖然近兩年一直在提倡政府部門加強信息公開，但是一些公務人員只顧完成傳統的工作任務，對于依申請公開這樣的新型工作任務沒有足夠的責任感，甚至會產生抵觸心理。因此對于依申請公開，有的公務人員會推脫責任、敷衍了事。而環保局的在人員的分配上也極少安排專門人員處理依申請公開這方面的工作，也顯示出對環境信息依申請公開的不夠重視。

（二）公眾缺乏依申請公開的參與意識

由表1我們可以看出14市州的所受理的環境信息依申請公開申請總數較少，并非公眾對于環境信息的需求度低，而是他們并不知道依申請公開的流程及方式，甚至不知道還可以通過依申請公開這樣的方法得到自己所需要的環境信息。而由于公眾的參與程度較低也進一步導致了環保部門對于依申請公開的重視程度不高。

（三）網站系統性差，環境信息雜亂

14個城市的環保局網站的布局、內容劃分各不一樣，甚至在同一個局網站里，同一項工作內容也分布在不同的模塊里。這不僅不便于對信息公開工作的統一管理，也給公眾去尋找相應的內容帶來了阻礙。且多數網站或相應模塊缺少搜索功能，導致公眾無法檢索相應的環境信息；有些網站頻繁改版，導致歷史數據大量丟失無從查找；還有一些信息雖全文公開，卻無法下載等等。這些情況都使公眾難以自主查詢到自己所需要的環境信息。

（四）對于沒按照規定完成環境信息依申請公開的情況缺乏監管

環保局對于是否公開信息時擁有很大的自由裁量權，且可以自行延長在規定的15個工作日內不能答復的申請的時間，而對于這些權利并沒有完善的監管制度，使得環保部門容易對信息依申請公開敷衍了事。

四、湖南省14市州政府環境信息依申請公開的完善

（一）轉變環保局依申請公開的服務理念

環境信息公開是此次新《環保法》修訂過程中改動較大且各方意見較為一致的內容，同時也對環保部門的信息公開工作提出了更高的要求。而要想從根本上改善湖南省14市州環境信息依申請公開方面所存在的不足，首先得轉變環保局的服務理念，提高公務人員的服務意識。環保局應積極轉變依申請信息公開的相關理念，首先要積極主動地公開環境信息，完善法律法規規定的必須公開的環境信息內容。其次應提高對環境信息公開的重視，對于公眾提起的環境信息依申請公開的內容及時進行回復。應當把讓公眾知曉環境信息作為自己的責任，而不是一種負擔，應該積極面對，而不是消極拖延。

（二）提高公眾依申請公開的參與意識

環境信息依申請公開是公眾主動獲取所需環境信息的一種有效方式，同時也是公民行使知情權、監督權的一種表現，而依申請公開的發展又離不開公眾的積極參與。只有相關部門與公眾兩者相互配合，才能使環境信息依申請公開能夠順利進行。而從湖南省14市州的環境信息依申請公開的數量來看，公眾的參與意識還有待提高。應通過電視、廣播、網絡等媒介廣泛宣傳信息依申請公開，營造良好的氛圍，特別是從小對于中小學生的公眾參與意識的培養。使公眾知悉依申請公開這一獲取政府信息的有效途徑，喚醒公眾的權利意識和民主意識，積極通過申請公開政府信息來切實保障自己的合法權益。③

（三）縮減網站設定的申請人必填選項，加強網站系統性建設

在《中華人民共和國政府信息公開條例》第25條第1款中規定道：“公民、法人或者其他組織向行政機關申請提供與其自身相關的稅費繳納、社會保障、醫療衛生等政府信息的，應當出示有效身份證件或者證明文件。”也就是說，只有在申請人申請行政機關提供與其自身相關的稅費繳納、社會保障、醫療衛生等政府信息時，出示申請人的有效身份證件或者證明文件才是必須的。④而在申請公開環境信息時，我認為是不需要提供的。必填選項中還要求申請人填寫通訊地址、郵政編碼、聯系電話、電子郵箱等聯系方式，我認為是不必要的，只需要提供其中一種聯系方式確保申請人能夠收到所申請的環境信息就足夠了。對于通過政府政轉交的應該簡化申請審核環節，全面、及時、準確、快速地滿足公眾信息需求，不斷提升依申請公開的服務效率。最好每個環保局都有自己的郵箱并由專人管理，更好地保障公民相關權利。各環保局最好制定統一的信息公開規范或者模板，提高信息公開的系統性。

（四）完善環境信息依申請公開的法律監督與責任

《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十四條、第三十五條，《環境信息公開辦法》第二十六條、第二十七條，新《環保法》第六十八條都對行政機關違反規定應承擔的法律責任作了明確規定，但是對于環境信息公開負有監督責任的一般是監察機關和上一級環保部門，而并不包括與環境信息公開切身相關的公民、法人和其他組織。這不但容易使監管流于形式，也更加大了監察機關的監督壓力。環境信息與我們每個人都有關，需要充分發動公眾的力量參與其中。在當前情況下，突破監管障礙更需要社會監督，利用公眾監督形成社會壓力，分擔監管壓力。

五、結語

在簽署《信息自由法》時，約翰遜（Lyndon B.Johnson）總統表達了信息自由的基本哲學：“本法來自我們最基本的原則。當人民具有國家安全所能允許的全部信息時，民主才運行得最好。只要披露對公共利益沒有傷害，就不能對決定蒙上秘密的面紗。”⑤政府信息公開對擴大公民參與，提升政府形象有著十分重要的作用。只有政府做到全面公開環境信息，以公開為原則、不公開為例外，公民才能充分行使自身權利，擁有更多正確了解環境信息的渠道。

[注 釋]

①顧繼光.地方政府信息依申請公開的實證分析[J].蘭臺世界，2015.03.

②<中華人民共和國政府信息公開條例>第20條.

③顧繼光.我國政府信息公開存在的問題及對策[J].情報科學，2010.06.

④費麗芳.政府信息依申請公開實證分析——以浙江省11個市政府為例[J].浙江社會科學，2010.10.

⑤張千帆.政府公開的原則與例外：論美國信息自由制度[J].當代法學，2008.05.