人民防空工程的歸屬及其相關問題研究

陳海真　張興書　王興榮

摘要：近年來，隨著城市的發(fā)展和國家政策的出臺，人防工程的數(shù)量日益增多。其中，因法律對結(jié)建式人防工程的歸屬沒有明確規(guī)定其所有權，因此社會和學界對此爭議不斷。本文試圖從眾多的爭議中嘗試探索分析人防工程的歸屬和對相關問題建言獻策。文章分四個部分。第一部分總結(jié)人防工程的發(fā)展特點和所有權的立法現(xiàn)狀。第二部分揭示結(jié)建式人防工程所有權不明的現(xiàn)狀及其原因。第三部分重點對結(jié)建式人防工程所有權歸屬的三大主張進行介紹和評析，提出作者的觀點。第四部分是文章的創(chuàng)新之處，針對結(jié)建式人防工程的歸屬和相關問題提出解決方案和立法建議。

關鍵詞：結(jié)建式人防工程；所有權；誰投資誰所有

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0029-03

作者簡介：陳海真（1995-），女，漢族，福建人，西南政法大學，本刊在讀，研究方向：民商法。

一、引言

人民防空工程是指為了保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的可用于戰(zhàn)時防空的地下室。按照建筑類型可分為單建式人防工程與結(jié)建式人防工程。其中，單建式人防工程是指單獨建造的地下防空建筑，此種類型的人防工程往往由國家出資建設，因此所有權歸國家爭議不大。結(jié)建式人防工程是指結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室。因法律沒有明確規(guī)定其歸屬及利用等相關問題，多方利益主體的矛盾屢見不鮮，社會和學界爭議不斷。其中牽扯到利益關系中心點即人防工程所有權歸屬，引發(fā)了我們對此問題的思考。

二、人防工程的發(fā)展特點及有關其所有權的立法現(xiàn)狀

（一）發(fā)展特點

第一，人防工程具有平時功能與戰(zhàn)時功能相結(jié)合的特征，由于當前我國處于和平時期，因此平時功能應用更廣，創(chuàng)造價值更高。第二，人防工程數(shù)量增長快，存量大。第三，人防工程的實際開發(fā)量與客觀需求相比仍有較大差距。其“私人投資，社會受益”的模式也減損了私人投資的積極性。

（二）立法現(xiàn)狀

總結(jié)當前存在的法律法規(guī)，足見其立法層面的模糊不清。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定：地下工程應本著“誰投資、誰所有、誰收益、誰維護”的原則，允許建設單位對其投資開發(fā)建設的地下工程自營或者依法進行轉(zhuǎn)讓、租賃。《物權法》第五十二條規(guī)定“國防資產(chǎn)屬于國家所有”。除此之外，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的相關規(guī)定，城市市區(qū)土地及地下資源屬于國有，即明確了城市地下空間資源屬于國家所有，不因其所依附的土地和建筑的所有權或者使用權的不同而改變。為何立法會出現(xiàn)如此混亂的局面？欲探其原因，讓我們先來看規(guī)范人防工程的最高位階法律——《人民防空法》是如何規(guī)定的。《人民防空法》第五條規(guī)定：“國家對人民防空設施建設按照有關規(guī)定給予優(yōu)惠。國家鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”由此觀之，《人民防空法》對人防工程所有權歸屬的規(guī)定不明直接導致了其他法律規(guī)定的混亂不一。[1]

三、部分人防工程所有權歸屬不明的現(xiàn)狀及其原因分析

首先，投資人和所有權人的關系不明。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定“誰投資、誰所有”，然而《物權法》以及一些地方性法規(guī)中規(guī)定人防工程所有權應歸國家或業(yè)主，將作為投資人的開發(fā)商排除在外。其次，所有權登記不明，特別體現(xiàn)在結(jié)建式人防工程在中。在城市房屋買賣過程中，結(jié)建式人防工程隨附于房屋的屬性致使其往往不計算在建筑面積之內(nèi)，目的是為了禁止開發(fā)商對這部分面積的二次銷售，因此也不為其辦理產(chǎn)權登記證書。除此之外，人防工程在交易中輾轉(zhuǎn)多人之手，也是所有權歸屬不明確的導火索。其原因是人防工程的流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范化的市場體系，導致了戰(zhàn)時防御功能的減損，對人民的生命財產(chǎn)安全造成威脅。

四、對人防工程所有權歸屬的分析

目前單建式人防工程的投資者大部分是國家和政府，因此其所有權歸屬較為明確，對其爭議不大，學界的爭議主要指向結(jié)建式人防工程的歸屬，但眾說紛紜，尚無統(tǒng)一的定論。目前學界對結(jié)建式人防工程所有權歸屬的爭議大致形成三種觀點：國家所有說、業(yè)主所有說、開發(fā)商所有說。

（一）國家所有說

1.觀點介紹

此種觀點認為，結(jié)建式人防工程歸國家所有，有如下四點理由：第一，國家對結(jié)建式人防工程進行了投資。在結(jié)建式人防工程建設中，國家給予開發(fā)商在土地出讓金和相關稅費上的優(yōu)惠，實際上是國家對結(jié)建式人防工程建設的投資方式。第二，結(jié)建式人防工程是國防資產(chǎn)。《人民防空法》第2條規(guī)定：人防工程是國防的組成部分。而根據(jù)《國防法》第37條第2款及《物權法》第52條的規(guī)定，國防資產(chǎn)歸國家所有。因此，人防工程歸國家所有。第三，若因地形、地質(zhì)等客觀原因，開發(fā)商無法在建筑物地下修建人防工程，可以繳納易地建設費。而易地建設的人防工程，其所有權歸屬國家。如果開發(fā)商興建的結(jié)建式人防工程所有權歸屬開發(fā)商或者其他主體，那么對于繳納易地建設費的開發(fā)商有失公平，導致權利義務不對等。

2.評述

對于國家所有說的觀點，筆者認為以上理由站不住腳。第一，國家給予開發(fā)商的優(yōu)惠政策不等同于投資。《民防空法》第二十二條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國家有關規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室”。可見開發(fā)商興建人防工程行為是執(zhí)行國家政策。因此在這種情況下，國家對開發(fā)商興建人防工程給予優(yōu)惠政策是對其投資行為的鼓勵，其本意是為了實現(xiàn)自己的政策目的，而非有投資之意。再者，國家給予稅費上的優(yōu)惠是對征稅對象和納稅人的照顧和鼓勵。所以，國家對開發(fā)商興建人防工程的優(yōu)惠政策是對開發(fā)商的激勵和照顧，而非投資。

第二，人防工程是國防的組成部分不等于人防工程是國防資產(chǎn)。《國防法》第三十七條規(guī)定可知，判斷是否為國防資產(chǎn)，應滿足兩個條件：一是由國家以資金和土地等形式直接投資，二是用于國防目的。第一點在上文已經(jīng)論證，故條件一不滿足。對于條件二，結(jié)建式人防工程是由開發(fā)商投資建設，不同于單建式人防工程，其目的并非僅僅是用于戰(zhàn)時防御。所以結(jié)建式人防工程不滿足以上兩個條件，不符合《國防法》對于國防資產(chǎn)的定義，故其不屬于國防資產(chǎn)。

第三，結(jié)建式人防工程私有化并不會導致權利義務不均衡。從成本上看，繳納易地建設費的開發(fā)商與修建結(jié)建式人防工程的開發(fā)商承擔的成本是不同的，由此兩者的權利義務本來就是不相同的。易地建設由開發(fā)商繳納易地建設費給人防主管部門，主管部門再從財政中劃撥款項進行易地興建，故開發(fā)商的易地興建費遠低于自行興建人防工程所要承擔的費用。且人防工程屬于國防的組成部分，其對興建材料、設施、配備和技術等要求遠遠高于普通建筑，根據(jù)筆者在北京市所做的調(diào)查人防工程的建造的費用比普通地下車位的建造費用要高出20%左右。[2]所以，繳納易地建設費的開發(fā)商承擔的義務小于興建結(jié)建式人防工程的開發(fā)商，其享有的權利也理應少于后者，否則會大大打擊開發(fā)商的積極性，不利于我國人防工程事業(yè)的建設。

（二）開發(fā)商所有說

1.觀點介紹

該觀點主張結(jié)建式人防工程的所有權歸開發(fā)商所有，有以下三點理由：第一，開發(fā)商基于新建而取得所有權。根據(jù)民法相關規(guī)定，不動產(chǎn)所有權取得的方式包括原始取得和繼受取得。所有權原始取得，是指非依據(jù)他人現(xiàn)有的權利基礎而獨立獲得不動產(chǎn)所有權，如通過先占、合法建造、繼承等事實行為自動獲得不動產(chǎn)的所有權。[3]開發(fā)商通過投資行為將自己的財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為不動產(chǎn)，不依賴于他人現(xiàn)有的權利，其財產(chǎn)形態(tài)雖有變化，但其財產(chǎn)歸屬性質(zhì)并未改變，及投資人對其投資產(chǎn)生的人防工程享有物權。公民對自己的財產(chǎn)享有所有權是毫無爭議的，且國家通過政策強制要求開發(fā)商興建結(jié)建式人防工程，該新建行為符合法律規(guī)定，擁有所有權合情、合理、合法。

第二，結(jié)建式人防工程屬于附屬配套設施，未計入小區(qū)公攤面積。建設部《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規(guī)則》第九條明確規(guī)定，“作為人防工程的地下室也不計入公用建筑面積”。因此，結(jié)建式人防工程未作為公攤面積計算到購房面積總數(shù)中，且基于以上第一點的論述，開發(fā)商對其仍有所有權。

第三，開發(fā)商對結(jié)建式人防工程的土地享有使用權。《物權法》第142條明確規(guī)定：建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據(jù)證明除外。可以看出，我國不動產(chǎn)權屬實行“房地一體”，及附屬于土地的不動產(chǎn)所有權與土地的使用權人為同一主體所有。結(jié)建式人防工程作為土地下的不動產(chǎn)，與地表上的建筑物、構筑物和附屬設施一樣，應由建設用地使用人享有所有權。

2.評析

筆者較為贊同開發(fā)商取得結(jié)建式人防工程所有權的觀點。基于民法的基本原理和精神，秉承“誰投資，誰所有”的見解，投資者享有所有權比國家享有所有權更加合理合法。雖然結(jié)建式人防工程所有權歸屬開發(fā)商這一觀點仍有待進一步的論證和探討，但是相比于歸屬國家所有的理由而言，其更具有說服力。雖然結(jié)建式人防工程歸屬于國家或者開發(fā)商都各有利弊，但是權衡利弊大小，結(jié)建式人防工程私有化的矛盾更易消除，問題更好解決，而國有化所帶來的問題更加棘手。

（三）業(yè)主所有說

1.觀點介紹

該觀點主張結(jié)建式人防工程所有權應歸業(yè)主所有。有以下幾點理由：第一，人防工程的成本計入房價，已由業(yè)主分攤。開發(fā)商建設人防工程的成本已經(jīng)計入房屋總價，分攤給了業(yè)主，相當于業(yè)主對人防工程進行了投資。且國家沒有投入資金，也沒有經(jīng)過國有化征收或征用程序，不可能歸國家所有。第二，結(jié)建式人防工程與房屋具有主從關系，二者的所有權不可分離。第三，結(jié)建式人防工程屬于小區(qū)的配套公建，為共有設施。《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》將人防工程定性為小區(qū)的配套公建。又根據(jù)《物業(yè)管理條例》第27條：業(yè)主依法享有的物業(yè)共用部位、共用設施設備的所有權或者使用權，建設單位不得擅自處分。

2.評析

對于以上理由，筆者認為不具有說服力。第一，業(yè)主分攤成本不是對人防工程的投資，而是享有權利支付的對價。一方面，對一個項目的投資，要求投資主體在投資之初要有投資意愿，愿意承擔投資風險，經(jīng)過綜合考慮作出的投資選擇。而業(yè)主在購房時主要是基于住房的愿望而作出的購房意愿，并沒有投資人防工程的意愿。另一方面，一旦進入戰(zhàn)時，業(yè)主有權使用結(jié)建式人防工程來保障生命財產(chǎn)安全，因此承受人防工程的建設成本也是對享有的權利支付的對價。

第二，結(jié)建式人防工程與房屋不具有主物與從物的關系，二者的所有權可分別歸屬不同主體。主物是起主要作用的物，從物附屬于主物，是配合主物發(fā)揮輔助作用的物。從人防工程和房屋的關系來看，二者并不存在主從關系。房屋的作用就是居住，沒有了人防工程，其功能同樣可以發(fā)揮；人防工程脫離了房屋同樣可以發(fā)揮保障作用，也就屬于單建式人防工程。因此，二者相互獨立，并不存在依附關系，其所有權的歸屬自然可以分開。

第三，配套公建并不等于共有設施。配套公建指開發(fā)商按照國家及地方有關規(guī)定在住宅區(qū)土地范圍內(nèi)與商品住宅配套修建的各種公用建筑，一般包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務、金融郵電、社區(qū)服務、市政公用、行政管理及其他八類公用建筑。人防工程屬于配套公建，但是配套公建不等于共有設施。比如小區(qū)里的學校一般是政府所有，商店為經(jīng)營者私人所有，它們都是配套公建，但是不屬于共有設施，不為全體業(yè)主所共有。因此，不能將配套公建等同于共有設施，其歸屬要因具體情況具體分析，由此也不能將人防工程順理成章地歸為共有設施，為業(yè)主共有。

五、對人防工程所有權歸屬及相關問題的建議

針對人防工程所有權規(guī)定不明確、使用權混亂、和平時期利用率低等現(xiàn)狀，我們提出以下建議：

（一）明確所有權歸屬，對所有權人給予法律保護。國家應就人防工程所有權問題進行專門立法，對人防工程產(chǎn)權予以明確，是解決人防工程糾紛的最徹底的方法。因此，加快修改《人民防空法》或者在政策上明確人防工程的所有權，是解決其復雜法律問題的根本。法律或相關政策應當明確規(guī)定以“誰投資，誰所有”原則來判斷人防工程的所有權歸屬。根據(jù)該原則，開發(fā)商應為結(jié)建式人防工程的所有權人。

（二）按照“物權公示”的基本原則，在立法中明確人防工程產(chǎn)權登記制度與人防工程所有權變更登記制度，為人防工程的流轉(zhuǎn)提供相應的法律基礎。與此同時加強人防工程產(chǎn)權管理，根據(jù)結(jié)建式人防工程的面積、投資、用途等情況，規(guī)定辦理人防產(chǎn)權證的審批權限，對人防產(chǎn)權證定期進行年檢。另外，抓緊建立健全結(jié)建式人防工程使用登記制度，通過一系列法律、法規(guī)和政策的出臺，提高基層人防行政主管部門的法律地位，從而更加有力地規(guī)范、利用人防工程，推進人防工程和人防事業(yè)更好地發(fā)展。

（三）基于人防工程建造利用上的“平戰(zhàn)結(jié)合”原則，人防工程應當允許流轉(zhuǎn)租賃。在和平時期如果禁止人防工程的使用租賃，那么其經(jīng)濟價值將大打折扣且不利于民間投資。但是由于人防工程的戰(zhàn)時價值是首位的，而平時價值是次要的，因此在人防工程實現(xiàn)其平時價值必須以保障戰(zhàn)時價值為前提，這就要求其流轉(zhuǎn)租賃加以一定的限制。首先，流轉(zhuǎn)不得改變其原本用途，這也是最根本的要求。其次，對于人防工程的流轉(zhuǎn)，在同等條件下小區(qū)業(yè)主享有優(yōu)先租賃權。最后，應考察交易相對方的經(jīng)濟狀況，交易相對人應有足夠的資金用于人防工程的日常維護。

（四）為了保障人防工程的戰(zhàn)時用途不受影響，必須保障其日常維護。對于所有權和使用權分離的人防工程，由于所有人在日常并不對其使用，因此由使用權人在日常加以維護更為便利，但是所有權人應該加以監(jiān)督。一旦人防工程的維護狀況不符合有關規(guī)定，所有權人與使用權人要承擔連帶責任。對于所有權和使用權沒有分離的人防工程，直接由所有權人負責日常的維護。對于人防工程所有權人不能按照規(guī)定管理維護人防工程的，在多次督促無效后可以采取拍賣找到合適的所有者進行管理、使用、收益，拍賣所得款歸原所有人所有。采取拍賣方式既可以督促所有者妥善管理其所有的人防工程，又不至于讓人防工程閑置或失去其所擁有的功能。而對于維護的監(jiān)管則可以采取屬地化監(jiān)管方式。[4]由于人防工程遍布各地，人防部門對于人防工程的監(jiān)管難免出現(xiàn)疏漏。因此人防部門可以將對人防工程日常維護的監(jiān)管交由人防工程所在地的居委會，街道辦，由他們就近監(jiān)管。一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)再上報給人防部門。這樣即提高效率又減少了投入。

六、結(jié)語

本文認為，單建式人防工程所有權歸國家所有并無爭議，但本著“誰投資，誰所有”的原則，結(jié)建式人防工程的所有權應歸開發(fā)商所有，這有利于調(diào)動開發(fā)商的積極性，增強人防力量，保護公民財產(chǎn)權。并且，為了提高人防工程的使用率，在和平時期應允許其流轉(zhuǎn)租賃。目前，人防工程所有權歸屬及相關問題在法律上仍存在很大空白，需要進行立法的完善。本課題針對上述問題提出一系列觀點，希望能夠為立法提供參考，為司法實踐活動提供建議，促進人防工程的建設利用。

[參考文獻]

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[3]王利明著.物權法研究（上卷）[M].北京：中國人民大學出版社，2007：252.

[4]戴和平.淺析住宅小區(qū)地卜車庫的歸屬問題[C].中國民商法實務論壇，2015：165.