交通基礎設施項目PPP模式風險分擔研究

[提要] 交通基礎設施項目采用PPP模式有利于轉換政府職能，減輕財政負擔，有利于發揮私有機構的作用，為其創造收益，最終實現雙贏，但也有各種風險。本文闡述交通基礎設施項目PPP模式的關系主體，分析PPP模式的具體風險，并將風險與關系主體相對接，進而分析各種風險的分擔主體。

關鍵詞：PPP；交通基礎設施項目；關系主體；風險分擔

中圖分類號：F5 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年1月5日

引言

近年來，我國交通基礎設施建設多采用特許經營模式，即由政府與企業共同投資，共擔風險，具有公共性和盈利性的特點，包括BOT、TOT、PPP等模式，特別是PPP模式，受到越來越多的青睞。2015年上半年，國家發展改革委聯合財政部等部門發布《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等，并推出PPP項目工程包。PPP項目政府部門發揮統一規劃與協調的作用，私有機構發揮運營與管理能力，能夠實現資源的有效利用，雙方合作，實現雙贏。但由于PPP項目周期長，涉及主體較多，在項目的每一個階段都存在一些風險，都有對應的風險分擔主體，了解交通基礎設施項目PPP模式的風險以及分擔主體，能夠更好地控制與規避風險，使項目更順利的進行。

一、交通基礎設施項目PPP模式關系主體

1、政府相關部門。交通基礎設施項目屬于政府，在項目的實施前期、實施過程中以及長期的運營階段都需要政府以及政府相關部門的支持，政府的決策直接影響項目的成敗。

項目實施前期，政府需要進行項目的可行性分析，確定項目可行后通過招標選定私營合作伙伴作為開發主體。項目實施過程中，一方面政府需要對項目的設計、施工、服務管理進行監督；另一方面政府需要提供相關法律政策的支持，為項目實施提供良好的環境，盡量摒除由于政府原因對項目的不良影響，保證項目的順利進行。

2、私有機構。私有機構獲得交通基礎設施項目的特許經營權，需要進行投標，中標后簽署協議進行項目的建設與運營。從簽署特許經營協議后，私有機構會經歷項目的貸款、建設、運營、移交幾個階段，其中包括選擇合適的貸款機構，用較低的成本獲得需要的資金；選擇合適的施工單位，保證項目的建設；選擇合適的運營承包商，保證項目的正常運營。

3、貸款機構。交通基礎設施項目需要資金巨大，私有機構需要通過銀行、租賃公司、出口信貸機構等金融機構進行融資，貸款機構能夠滿足項目建設的資金需求，但是私有機構在融資的過程中需要注意資金的成本以及資金的連續性，保證項目建設的連續性，同樣貸款機構需要監督資金的使用情況，關注項目的未來現金流和預期盈利能力，保證貸款的安全性。

4、施工單位。施工單位通過投標活動獲得交通基礎設施項目的施工任務，項目建設周期長，施工條件復雜，項目建設需要設備、技術、人力的支持，設備獲取不及時、技術低下、人工不夠，以至于出現成本超支、質量不達標、施工安全、延遲完工等問題，都會影響到項目的正常建設。所以需要施工單位具有足夠的實施、管理與控制能力。

5、供應商。交通基礎設施建設需要大量的設備、材料由供應商提供。設備、材料的質量影響項目的質量，價格影響項目的成本，供應的及時性影響項目的整體建設進度，所以需要從供應時間、供應質量、供應價格等方面選擇信譽好的供應商，并簽訂協議，將影響因素明確化，盡量降低供應風險。

6、運營單位。交通基礎設施項目建設完成后，私營公司需要選擇運營單位，運營單位需要具有豐富管理經驗與較強的管理水平，保證小成本、高收益、高質量運營。

二、交通基礎設施項目PPP模式風險

1、政策法規風險。PPP對應的項目多為基礎設施項目，所以良好穩定的政策法規極為重要，PPP項目涉及較多的政策、法律法規，需要相應健全、穩定的政策、法律法規為支撐，包括項目審批與許可、相關貸款政策、優惠政策等。

2、融資風險。交通基礎設施項目需要大量資金，私有機構中標后需要在規定時間完成融資。選擇多個穩定的貸款機構保證資金的連續性是私有機構融資需要考慮的首要問題，其次還需要考慮資本成本。而對于貸款機構而言，需要考慮PPP項目能否帶來收益，保證資本的回收。所以，私有機構能否順利融資，保證融資的連續性與低成本，成為PPP項目的融資風險。

3、建設風險。PPP項目建設周期長，存在資金、設備、人力、自然條件、管理等方面的風險，如施工條件艱苦，發生事故；設備、材料供應不及時，延時完工；管理不到位，技術低下，質量不達標等。這些因素形成的建設風險在項目建設期非常容易出現，所以應做好項目建設的前期準備工作、項目的預估預算和質量管理工作、應急準備工作。

4、運營風險。項目建設完成，進入運營階段，前期的建設都是成本付出階段，項目運營正式進入收益階段，但往往由于經驗不足、管理水平落后、建設期遺留等問題，導致運營階段費用高、收益低，甚至存在運營安全隱患，導致運營風險增加，所以選擇具有先進管理水平與經驗的運營單位十分重要。

5、市場風險。市場風險主要指市場需求不足導致未來收益不足的風險，對于交通基礎設施項目，客流量的預測往往過于樂觀，而實際需求低于預期需求，導致項目公司收益達不到預期水平。市場風險是多變的，無法準確預測的，不是交通基礎設施項目PPP模式任何一方關系主體的單獨責任。

6、合作風險。合作風險包括各個環節，項目各個利益關系人之間溝通不暢、權力分配不當、風險分擔不清產生的風險，包括政府與私有機構之間，私有機構與貸款機構之間、與施工單位之間、與運營商之間，施工單位與供應商之間，項目的順利進行需要各個利益關系人的全力合作，合作風險會影響項目的建設與運營，對項目產生不良影響。

三、交通基礎設施項目PPP模式風險分擔

1、政策法規風險分擔。政策風險是由于國家和地方的相關政策導致的風險，由于政府部門相比私有機構更有能力提前了解政策變化，并且進行相關的協調與溝通，所以政策風險應由政府部門承擔。

2、融資風險分擔。融資屬于私有機構的責任，私有機構相比政府部門更有經驗，風險理應由私有機構承擔，但PPP項目不同于一般小型項目融資，需要大量的資金，往往并非私有機構一己之力能夠完成，需要政府的支持，所以融資的成本、連續性風險由私有機構承擔，而能否順利融資由政府與私有機構共同承擔。

3、建設風險分擔。項目在建設過程中會面臨各種各樣的風險，如成本、質量、工時等問題，這些由施工單位承擔，最終由私有機構承擔，但由于不可抗力原因造成的建設風險由政府及私有機構共同承擔。

4、運營風險分擔。項目運營階段費用高、收益低，甚至存在運營安全隱患，導致運營風險增加，這些都是私有機構選擇的運營單位的職責，所以風險由私有機構承擔。

5、市場風險分擔。由于客流量受到多種因素影響難以準確預測，因為市場原因而非政府和私有機構原因造成的市場需求不足的風險應由雙方共同承擔。

6、合作風險分擔。由于主要的利益關系人都與私有機構產生關系，所以合作風險的主要承擔方應為私有機構，但是由于政府部門的違規干涉導致的風險需要政府承擔。

四、結語

了解交通基礎設施項目PPP模式的關系主體以及PPP模式下項目存在的風險，能夠將風險與關系主體對接起來，得到不同的關系主體對于不同風險的責任。對于交通基礎設施項目PPP模式風險分擔主體的探討有助于關系主體了解自身應該分擔的風險，進而從自身角度出發，有效地提前預防、控制、規避風險，保證項目的順利進行。

主要參考文獻：

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