村級財務國家審計全覆蓋推廣模式下的探索

商博雅

在新常態下，我國經濟發展速度穩步增長，經濟發展區域逐步擴大，由沿海開放城市逐步延伸到中西部地區，并在此基礎上將農村經濟的發展作為重點扶持對象，讓老百姓真正富裕起來，離習主席講的“中國夢”更進一步。本文論述了我國村級財務國家審計全覆蓋的基本情況，從中了解目前村級財務審計全覆蓋的實施情況和重視程度，由此分析出其中的難點和問題，根據過去的經驗總結和部分試點的試行效果，給出相應的解決辦法和實現途徑，使我國村級財務國家審計全覆蓋成為可能。

一、村級財務國家審計全覆蓋的基本情況

2014年7月27日，中央紀委機關、中組部、中編部、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（簡稱《實施細則》）。其中第五十六條規定，根據地方黨委、政府的要求，審計機關可以對村黨組織和社區居民委員會的主要負責人進行經濟責任審計。2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（簡稱《框架意見》）及相關配套文件，《框架意見》中的重點任務之一是實行審計全覆蓋。通過加強審計資源統籌整合和創新審計技術方法，依法全面履行審計監督職責，堅持黨政同責、同責同審，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，并要求對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計一次。《框架意見》中的領導干部是指：地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業單位、人民團體等單位的黨委（黨組、黨工委）和行政正職領導干部（包括主持工作一年以上的副職領導干部），國有企業法定代表人，以及實際行使相應職權的企業領導人員。對于村級官員并沒有包括在內，一是由于審計全覆蓋處于發展時期，應逐漸過渡到所有經濟領域；二是由于基層審計人員缺乏，沒有最基本的工作基石，這使得我國審計全覆蓋推廣模式只能是由上到下、逐級開展，最終實現審計全覆蓋目標。審計機關是指依照國家法律規定設立的、代表國家行使審計監督職權的國家機關。根據我國憲法和《審計條例》的規定，國務院設立審計署，縣級以上地方各級人民政府設立審計機關。由此可知，縣級和村級沒有設立專門的審計機關，對于村級財務的審計必須由更高一級的審計機關進行審計。而目前審計機關數量較少，基層審計人員也相對缺乏，難以實現村級財務國家審計全覆蓋的目標。

二、村級財務國家審計全覆蓋的難點

1.村級財務人員專業水平較低。我國目前村級財務人員的專業水平都比較低，并且對于新的法規條例的學習和適應需要很長的一段時間，部分村級財務人員要是沒有理解相關的法規條例，他們就不會去執行，而依舊執行原來的制度。這由以下兩個原因所致：一是由于他們的學歷低，大多數為專科及以下學歷，有的甚至沒有專業學習過財會知識；二是由于他們的年齡大，村級財務人員很多是四十歲以上年齡，學習能力比較差，對于新的法規條例需要一定的時間去學習，只有完全掌握和理解了新法規的內容，才能在實踐中做好。由于以上兩點原因，使得村級財務不規范、不合規，這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的根本原因。

2.村級財務審計復合型人才匱乏。國家審計署審計長劉家義，在2008年4月中國內部審計協會的研討會上正式提出國家審計“免疫系統”。審計免疫系統論利用仿生學原理，提出審計作為一個國家經濟運行安全的免疫系統，也應具有生物肌體中免疫系統的三種基本功能，即免疫防御、免疫自穩、免疫監視功能。隨著互聯網的普及和應用，新常態下的大數據時代已經到來。這要求審計人員不僅具有免疫功能，還要求審計人員具備新型的審計能力。例如：掌握計算機的相關知識，利用計算機進行審計；審計人員不僅要具備專業的財務水平，也要了解相關的法律政策、工程施工的內容。目前村級審計人員大多數是非專業的，在做業務時明顯感到審計能力不足，對于新的審計方法的運用不到位，這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的主要原因。

3.缺乏村級財務審計監督機制。《中華人民共和國審計法》第十六條“審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監督。”由《審計法》可知，我國目前的村級財務審計監督體系還不完善，主要是由上級部門進行監督，自身缺乏獨立的審計監督組織。但考慮到我國現狀，各村的基本情況不同，百姓需求的側重點就不同，因此各村應根據具體情況制定適合本村經濟的審計制度，將側重點放在村民最直接最主要的經濟領域。正是由于我國村級財務的審計監督權力集中在上級領導手中，他們在審計時很大程度上不能真正切中審計重點所在，這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的客觀原因。

4.人民群眾審計觀念意識薄弱。我國目前農村人民群眾的文化水平不高，賺錢養家是他們最關心的問題，大多數人認為村里的財務與他們不相干，村長管著就行。現在國家對于農村的扶持力度很大，例如：取消農業稅，進行農業補貼；下撥財政資金，用于公共基礎設施建設；對于貧困人群，實行精準扶貧政策等，而下撥的財政資金是否用于規定的項目，這不僅需要審計人員的監督，村民的監督也是必不可少的。在我看來，村民的直接監督比審計人員間接監督更有效果，村民是否受益或受益的程度只有村民自己了解。由于村民的審計觀念意識薄弱，村級干部少了群眾的監督，就給其侵吞財政資金提供了必要條件，這是村級財務國家審計全覆蓋難以實行的間接原因。

三、村級財務國家審計全覆蓋的實現途徑

1.提高村級財務水平，培養特色審計人才。村級財務管理制度中規定：村設會計一名，出納一名，村書記、主任不得兼任出納，會計、出納不得兼職。但實際情況是，大多數農村會計和出納由一人擔任，沒有做到職責分離。因此，要想對村級財務進行審計，首先需要真實完整的財務資料，這就需要有經驗的專業的財會工作者擔任會計一職，這是實現村級財務國家審計全覆蓋的必要條件。另外，農村財務管理與企業財務管理不大相同。農村資金一般都為財政撥款用于民生項目，而企業主要是銷售商品賺取利潤，因此村級財務審計關注的重點應為各個民生項目的投資、建設和完成使用情況，需要根據其特點培養特色審計人員。基層審計人員匱乏及審計人員工作效率也是問題所在，適當提高基層審計人員的基本工資，建立獎勵基金制度，對努力工作、成績突出的審計人才給予獎勵，獎金劃分為若干層次，與審計績效掛鉤，激勵審計人員努力工作，這樣即可以使基層審計人員隊伍壯大，也可以提高審計人員的工作效率，使農村審計全覆蓋成為可能。

2.健全審計保障機制，增強審計獨立性水平。我國目前對于村級財務審計的立法還不夠規范，農村審計目前尚無全國性條例，僅有少數省市出臺了地方性農村合作經濟責任審計條例。以山東省蒙陰縣為例，該縣縣委辦公室、縣政府辦公室印發了《村級干部經濟責任審計實施辦法（試行）》，《村級干部經濟責任審計處理辦法》，并結合村兩委換屆工作印發了《蒙陰縣離任村級干部經濟事項交接辦法》，保證了村級干部經濟責任審計工作有章可循，有法可依。在我國要想使村級財務審計全覆蓋成為可能，就可以借鑒山東省的經驗，對于村級財務審計涉及的事項都進行立法，首先從農村醫保、低保和義務教育等與村民直接利益相關的事項進行立法，再逐步擴展到公共設施投資建設、垃圾回收和環境治理等間接利益相關的事項上，最終做好村級財務國家審計全覆蓋下的制度保障工作。另外，在審計工作得到法律保護的情況下，審計人員的獨立性就會顯得尤為重要。目前村級大多數地區沒有專門的審計人員，更不用說會有專門的審計小組對村級財務進行審計。因此，各村可以組織設立專門的審計監察室，對村級財務進行定期的監督和檢查。為了提高審計監察室人員的獨立性水平，其人員應由上級領導部門直接指派，賦予其相應的權利，不應使其與村級干部有直接或間接關聯關系，這樣才會使審計結果更加具有公信力。

3.加強審計宣傳力度，實施村級財務透明。在大部分的農村地區，農民的知識水平比較低，法律意識也比較薄弱，而村級財務審計的內容很多和村民的利益息息相關，只有讓村民了解審計的具體內容和工作，明白審計人員是為了村民謀福利，才能使審計人員更好的開展審計活動，及時準確的獲取與財務有關的第一手審計證據。村干部可以組織人員利用互聯網、宣傳單頁、村廣播、召開宣傳會議等方式，讓村民有條件進行學習和了解。《中華人民共和國村民委員會組織法》中，對村民委員會實行村務公開制度作出規定，村務公開中的重點是財務公開。村委會在村民便于觀看的地方設立固定的公開欄，財務公開的內容要清楚明白、通俗易懂。做好財務公開工作，讓村民了解“家情”，摸清“家底”，以促使村委會正確、合理理財，充分發揮村級現有資產、資源經營效益。

4.精心運用審計成果，歸納審計頻發問題。積極拓寬審計成果的轉化渠道，將審計中查出的相關問題和具體整改建議向村里相關領導匯報，加強對具體整改人員執行情況的后續監督，不能使審計流于形式，要真正做到有錯必改，違法必究。對于在審計中發現的重大違法違紀事件，及時移交紀檢監察、司法部門，依法依紀進行處理，切實發揮審計在黨風廉政建設方面的作用。對于村級財務審計中經常出現的審計問題，要定期進行歸納總結，并制定出相應的審計策略供經驗不足的審計人員學習和借鑒。各村的具體情況可能不太相同，各村干部可以定期舉行審計案例交流會，每村派幾位審計人員參加交流會，將各村的財務問題和審計建議進行交流，提出各自審計中的難點和疑點，總結他人審計工作中的好經驗，好做法，力爭做到取長補短，為我所用。但要達到少出問題或不出問題的效果，最主要的是從村級財務的源頭出發，對其進行監督，必要時給予一定的指導和教育，這不僅有利于村級財務的記錄和管理，也會有效提高審計的效率和效果。

（作者單位：西安財經學院）