政府購買服務與社會組織協同治理

陸敏　周宏麗

社會治理的核心是政府和社會組織，治理主體多元化成為社會治理的必然方向。作為直接面向人民群眾提供治理和服務的基層政府，承擔著龐大而具體的社會治理事務，社會組織參與社會治理法治化問題對于基層政府而言具有重要的現實意義。

政府購買社會組織服務背景下的

社會組織面臨的發展機遇

2013年9月國務院辦公廳發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，是繼2012年7月國務院頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》后，我國在政府購買公共服務方面出臺的一個重要文件。這個文件明確了政府購買公共服務的“購買主體”和“承接主體”，回答了由誰買，由誰承接的問題。十八屆三中全會明確提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，“加大政府購買公共服務力度”。政府購買社會組織服務意義不同凡響，給社會組織帶來了良好的發展機遇。

政府購買社會組織服務是對社會公共服務供給模式的創新。政府購買服務（Purchase of Service Contracting），是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構（包括由事業單位轉制而來的社會組織）來完成，最后根據中標者所提供服務的數量和質量，來支付服務費用，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”的政府公共服務的供給方式。政府購買社會服務是對社會公共服務供給模式的創新，具體表現為：首先，它把市場競爭機制引入社會領域，通過契約化，實現公共社會服務目標，推動政府簡政放權；其次，它有利于整合資源，調動方方面面的社會力量投入到社會公共服務領域，從而實現“共治”、“善治”的目標；最后，它有利于提高政府財政支出的質量與效率。與政府直接提供的公共服務相比，專業的社會組織能為老百姓提供高質量的公共服務產品，有利于提高服務效率，從而滿足老百姓日益增長的公共服務需求。

政府購買社會組織服務是國際社會發展趨勢。發達國家及地區具有悠久的政府購買服務的歷史，早在1761年美國就頒布了《聯邦采購法》。20世紀80年代開始，發達國家在社會福利制度改革中普遍推行政府購買服務。由于起步較早，大部分發達國家和地區在政社互動方面積累了大量的經驗，一是一般都有完善的法律體系來規范社會組織。例如波蘭、匈牙利、俄羅斯等國家，均有國家層面對購買服務的立法。中國香港地區關于向非營利組織購買服務，有專門的《受資助非政府組織福利機構的采購程序》、《受資助非政府福利機構的存貨管理》、《受資助非政府福利機構的人事管理》、《非政府福利機構紀律守則樣本》、《非政府機構工程合約的批出和管理》等系列法律條文。二是通過稅收優惠政策來扶持社會組織。如美國的社會組織稅收激勵機制就比較完善。英國的慈善機構可以享受特殊的納稅優惠。三是在政府與社區之間建立伙伴關系。社會組織是公共服務購買的重要承接主體。不管是以新西蘭為代表的政府管理私營化模式還是以美國為代表的精簡政府機構、服務外包模式，都把社會組織作為重要的合作伙伴。克林頓政府時期，美國實施“國家社區服務計劃”，鼓勵美國人參與社區志愿活動；英國1998年的《政府與志愿及社區組織合作框架協議》增強了政府與社會組織的合作伙伴關系；德國直接將社會福利工作交給社會組織，調動其能動性。四是形成了一套完善的社會組織監督管理體系。如美國建立嚴格的服務合同監控程序；英國《財政法》規定國內稅務署如果發現某個慈善組織從事非公益活動或將信托財產的投資收益用于私人時，可將案件直接提交法院；中國香港建立了“服務表現監察制度”。五是政府對社會組織經常提供必要的支助性投入和支助性購買。社會組織發展壯大的資金來源，主導收入來源不是捐贈和收費，而是公共部門的支持。從世界范圍來看，所有社會組織收入的平均34%來自公共部門，是政府機構或準政府機構通過撥款和合同或報銷的方式來實現的。社會服務組織的收入中，來自政府的占資金的42%。在歐洲，社會組織收入中普遍有40%～70%來自公共財政資源。日本這一數據為45%，中國香港為70%～80%，2014年～2015年香港社會福利署用于資助非政府組織提供服務的資助金高達119億港幣，政府的資助經費通常以政府委托項目和競標項目等形式下發。即使是美國這樣的市場主導型國家，社會組織收入總額中來自政府公共部門的資源仍占到其收入總額的約31%。六是政府購買公共服務涵蓋領域廣泛，包括：教育、職業教育和特殊教育；公共衛生；養老服務；殘障服務；社區服務；文化與傳統保護；就業促進、保障性住宅和其他社會問題解決；城市規劃、交通、環境和其他政策咨詢等。七是政府向社會組織購買社會公共服務形式多樣化：合同；資助與撥款；服務消費劵，即政府向特定受助人群發放服務消費券，然后政府用現金兌換各個社會組織收取的服務消費券；稅收優惠，政府對優秀社會組織減免稅收；合作經營，政府采取“出租—建設—經營”、“建設—轉讓—經營”、“建設—經營—轉讓”等多種方式，與社會組織合作經營。

從調研來看，南京市鼓樓區在政府購買社會組織公共服務工作方面仍處于破題階段，尚未形成完善的政府購買機制，公共財政對社會組織的支持力度也未制度化、規范化，政府和社會組織之間沒有建立伙伴合作關系，覆蓋的領域較窄，購買的方式較為單一等。這一現象已經引起區委和區政府的高度重視。

政府購買社會組織服務

仍存在著制度缺失等問題

政府購買社會組織服務仍缺乏整體性的綜合政策支持體系。制度對政府購買公共服務過程的引導、約束、規制和激勵發揮著基礎性的作用。從發達國家及地區的經驗來看，通常只有建立了制度化的公共財政支持體系和政府購買服務機制，明確政府資助社會組織購買服務的具體事項和目標，完善資助程序和考核方式，才能真正構建政府與社會組織的伙伴關系。目前我國社會組織參與社會治理既有法律上的障礙，也有行政管理和財政制度的缺失，還沒有形成與政府購買公共服務相匹配的相關法律法規，缺乏比較完善的制度化保障機制。《中華人民共和國采購法》還沒有將公共服務項目納入采購范圍，目前地方政府采用的內容主要為貨物類采購和工程類采購，兩項合計占采購總數的90%以上。公共服務采購的比例非常低。近幾年，鼓樓區政府采購公共服務的項目有所擴大，但也同樣面臨制度缺失。現有的制度和措施不能滿足政府購買公共服務的需要，因此，完善政府購買公共服務法規及相應財政制度體系迫在眉睫。

支撐社會組織建設的法律規范不完善。目前，鼓樓區社會組織難以有效地承接公共服務功能的根本性原因是能力不足，具體表現為社會組織自身制度不健全、內部管理混亂、服務能力不強、從業人員不專業、服務模式不清晰、缺乏誠信透明和自律機制等諸多問題。大部分社會組織中的規章制度也只流于形式而并沒有真正付諸實施。社會組織信息披露機制不健全，一些社會組織財務混亂，信用度相對較低，對其提供的“產品”質量和檢驗標準還沒有完善的規定，導致其管理具有很大隨意性，缺乏規范性。現行的法律對社會組織的地位、功能、權利和義務缺乏準確界定，對社會組織參與公共服務過程的法律地位和責任不清晰。一些法規政策已經無法滿足組織發展的新需求，甚至有的制度對社會組織的發展產生了消極作用，導致眾多社會組織在實際運作中出現了一系列問題。例如，支持社會組織發展的稅收政策不合理，對社會組織的稅收和捐贈稅收制度存在一定缺陷。社會組織享受稅收優惠的難度很大，資格要求非常嚴格，使得享受免稅政策的社會組織很少。對社會組織的捐贈稅收制度也不夠完善，社會組織無法享受到自身發展所需的各種政策支持。另外，部分法規的條款過于原則，實施的可操作性不強，使得一些領域的社會組織無法可依，造成了“制度真空”

質量評估環節不完善，公平競爭環境無法形成。公共服務不同于一般的公共產品，對評估的主體、服務的定價、服務質量的評估存在著諸多難題。由于社會組織資質評估體系缺失，很難客觀判斷社會組織公共服務供給的情況。政府購買社會組織公共服務的質量評估人員主要以政府機關工作人員為主，公眾與社會的參與度較低。政府購買公共服務的監督管理不夠規范，缺乏獨立的第三方監督管理機制。另外，從評估標準來說，不同的公共服務種類不同，標準也不盡相同，如何使政府資金購買到最好的公共服務，很難對此做出準確的評價。政府對購買什么、向誰購買、怎樣購買缺乏科學設計。由于工作程序不夠規范，特別是信息公開少，透明程度低，存在著較多的“暗箱操作”、“灰色地帶”，費用的投放缺乏精準性與透明性。由于現行的監管制度不健全，對社會組織的行業監管、社會監督不夠，社會組織的評估、考核、建立與退出等機制不完善，政府對組織進行引導、規范和管理不到位。

整體推進社會組織健康發展

社會組織作為與政府、企業并列的“第三方力量”，其發育程度已經被聯合國作為判斷一個國家社會形態現代化程度的主要依據。加快培育發展社會組織，充分發揮社會組織在推動經濟發展、提供公共服務、反映利益訴求、規范社會行為、促進社會公平、擴大公眾參與、化解社會矛盾中的重要作用，是擺在鼓樓區面前的一個重大而緊迫的課題。社會組織建設是一個綜合性系統工程，我們要在全局和戰略高度，沿著社會治理法治化方向，整體推進社會組織健康快速發展。

完善頂層設計，研究制定社會組織發展規劃方案。政府購買社會組織服務是一個新的機制創新，發展政府購買社會組織公共服務，必須要有具體而完善的法律規范。當前對鼓樓區社會組織發展進行總體設計具有必要性與可行性。總體設計可以促使社會組織建設從過去零散的具體措施創新轉換為體制機制的整體構建；從過去局部的單項探索轉換為協同治理。從外部環境來看，廣東、深圳、上海都有可以借鑒的經驗；從自身建設來看，鼓樓區社會組織發展已經歷了十多年的探索與實踐，積累了一些經驗和教訓。在總體設計方面，一是要立足鼓樓經濟、社會建設的實際，明確社會組織改革發展的目標、思路、重點、步驟和任務。要把培育發展社會組織納入經濟社會發展的總體布局，加強規劃指導，積極構建比較完整的政策體系、實施方案和制度保障。在購買政府服務、公共財政扶持、免稅政策落實、人才隊伍和管理服務平臺建設等方面，出臺有含金量的配套政策，優化社會組織發展的政策環境。二是把社會組織發展從民政部門的業務工作上升為區委、區政府層面，作為社會建設領域重要任務來抓。可以考慮成立由區分管領導牽頭的促進社會組織發展的領導小組，聯合民政、發改、財政等部門領導共同參加，協調小組可將辦公室設在區民政局，由區民政局負責具體工作事項。強化各行業、各部門的協調對接，建立區級促進社會組織發展工作聯席會議制度。三是區分社會組織不同發展階段，政府給予不同的政策支持。在社會組織發展的初始階段，政府重在培育和扶持；對于成長時期的社會組織，要在場地、資金、能力培訓、項目策劃等方面給予支持；對于成熟期的社會組織，政府要加大購買服務力度，鼓勵其通過市場機制汲取社會資源，加強自身能力建設，提升社會公信力。成熟的社會組織多了之后，可以考慮由行業協會發揮自律作用。

拓展政社合作范圍，加大對政府向社會組織購買服務。政府向社會力量購買服務的主要目標有二：向社會提供更多、更優質、更便捷的公共服務（包括社會服務）；創新公共服務和社會服務的供給模式，動員社會力量，提高公共服務的水平和效率。鼓樓區要緊緊圍繞這兩個目標，明確購買什么，怎么購買兩大問題，進一步健全政府購買公共服務的采購管理制度，制定《政府購買公共服務的操作規程》，實現政府購買社會服務的精細化與專業化。一是健全政府向社會組織購買公共服務的定價機制。要充分合理地考慮將社會組織的人力成本納入購買價格，避免因定價過低而造成社會組織的生存困難，不利于留住人才，特別是青年人才。二是政府應制定向社會組織購買公共服務的基本目錄。政府要列三個清單：政府向社會轉移職能的清單；政府需要購買的社會服務的清單；可以承擔公共服務的社會組織的清單。以社區居民需求和問題解決為導向，加快對服務需求的深入調查和科學分類，購買的范圍應是明確的公共服務類，屬于公共財政應該支付的范圍。三是著眼于民生問題，根據鼓樓區經濟社會發展現狀和社會公眾的需求，明確政府購買的優先和重點領域。健全公開透明規范的公共服務購買流程，建立起規范化、競爭性的政府購買機制，避免購買行為的隨意性和無序性。學習借鑒廣州、深圳經驗，建立街道社區服務保障金，由街道和社區根據居民需求，統籌安排、組織購買服務，提高服務產品的針對性、有效性。四是理清政府購買服務的主體資格、資金來源、合同管理和評估等一系列基礎性問題，為購買服務提供制度保障。五是逐步把政府購買服務納入公共財政體制，加大財政投入力度，按比例逐年增加。通過財政預算統籌安排和福利彩票公益金支持等，形成多樣化的資金保障渠道。允許街道和社區建立公益基金，向社會募集服務資源，為社會組織參與社區治理提供多元的資源。六是建立和完善政府購買公共服務的監管機制，設立第三方監察部門。設立第三方監察部門，專門對政府購買公共服務的運行過程中的每個步驟進行跟蹤監督。加強政府購買服務的績效評估，通過對服務項目提出明確的標準要求以及構建合理的評估指標體系等，把信息公開貫穿于購買服務的全過程。要謹防政府自己組建社會組織，以套取購買服務的購買資金的做法。這種形式的“購買”將極大地擾亂社會組織發展環境，同時會滋生腐敗，遠離了改革目標。

建章立制，加強對社會組織協同社會治理的法治化。可以參考廣東等地的主要做法：一要規范社會組織內部管理。統一制定各類示范文本，完善以章程為核心的社會組織法人治理結構，健全內部規章和誠信自律機制。同時加強社會組織黨建工作，黨組織覆蓋率率達100%。二要加大信息披露力度。對社會組織重大活動情況、資產財務狀況、接受使用捐贈資助情況、收費項目及標準等通過多種形式實行信息公開，接受社會監督。三要開展社會組織綜合評估。成立由學者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機構，在相關理論和有關參考標準的基礎上，制定相應的評估指標體系，對社會組織進行評估，協助政府對社會組織進行監管，提高監督管理效率，增強社會組織的社會公信度。評估等級在3A級以上的社會組織才有資格承接政府職能轉移和獲得政府對其公共服務的購買，通過發揮評估的指揮棒作用，引導社會組織恪守公益性原則，自覺承擔起社會責任。四要加大執法監察力度。建立公安、民政、司法、財政、審計、工商、物價、工商聯等機構各司其職、信息共享、協同監督的機制，定期召開聯席會議，加強部門聯動，形成執法監察合力，對社會組織實行有效的法律監督。

（陸敏：中共南京市鼓樓區委副書記；周宏麗：中共南京市鼓樓區委黨校副校長）

責任編輯：黃 杰