抗戰時期中國共產黨對廉政建設法治化的探索

劉嘉心

摘要：在抗戰時期，中國共產黨探索廉政建設法治化，是延續中央蘇區廉政建設的傳統，也是鞏固自身政權的需要。在抗日根據地，中國共產黨對立法、懲治和教育領域開展了廉政建設法治化的實踐探索。認真學習和汲取抗戰時期廉政建設法治化實踐探索經驗，對當前強化法治反腐力度具有重要的現實意義。

關鍵詞：抗戰時期；中國共產黨；廉政建設法治化

中圖分類號： K269文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2016）06006205

廉政建設法治化就是在廉政建設的基本方面和主要環節上，形成一個相對健全的法律法規、體制機制系統，保證國家公職人員在履行公共權力時，受其監督、制約和規范，使得國家政權廉潔清正。廉政建設法治化是全面推進依法治國的重要部分，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公正公開、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”[1]因此，回顧抗戰時期中國共產黨廉政建設法治化的歷史，不僅有助于總結中國共產黨反腐倡廉建設的經驗，而且對于貫徹落實十八屆四中全會的決定，提高法治反腐水平有著重要的意義。

一、抗戰時期中國共產黨探索廉政建設法治化的緣起

抗戰時期是中國共產黨進行廉政建設法治化的重要階段，黨從鞏固根據地建設出發，繼承并發展了中央蘇區時期反腐法治化的成功經驗，推進了廉政建設的法治化進程。

（一）傳承和發展中央蘇區時期的成功經驗

中央蘇區時期，公職人員中存在著貪污公款、挪用公款、以權謀私、官僚主義等腐敗行為，嚴重侵犯到人民群眾的利益，損壞了黨的聲譽。對此，剛剛開始局部執政的中國共產黨認為，這是由于“蘇維埃法制還很不健全，特別是目前開展的反貪污浪費運動還缺乏法律保障，這給一些投機分子留下漏洞。”[2]蘇區第一次黨代表大會也指出：為了“防止一切腐化官僚貪污等現象的產生，黨必須嚴格地執行紀律……加緊反對官僚腐化貪污等現象。”[3]因此，為了從根本上保持蘇維埃政權的清正廉潔，中國共產黨開始了廉政建設法治化的探索。第一，立法規定蘇維埃政府公職人員是廉政建設的重點。1931年第一次全國蘇維埃代表大會通過的《工農檢察組織條例》就明確規定，各級工農檢察部負責監督蘇維埃機關、企業及其工作人員正確執行法律、法令的情況，若發現蘇維埃工作人員有行賄、浪費公款、貪污等犯罪行為，有權報告法院，提起公訴。1932年頒布的《中央工農檢察人民委員會部訓令第二號》同樣要求各級工農檢察部要把工作重心放在檢查蘇維埃政府機關和地方武裝中的階級異己分子及貪污腐化動搖消極分子。第二，依法嚴懲貪污腐敗行為。《中央執行委員會第二十六號訓令——關于懲治貪污浪費行為》規定：“貪污公款在五百元以上者，處以死刑”，“因玩忽職務而浪費公款，致使國家受到損失者，依其浪費程度處以警告、撤銷職務以至一個月以上三年以下的監禁”[4]。第三，群眾監督被賦予了合法性。《工農檢察部的組織條例》規定，各級工農檢察部或科之下，須設立控告局，主要任務是“接受工農勞苦群眾對蘇維埃機關，或國家經濟機關的控告，及調查控告事實。”[5]此外，1933年中央工農檢察部頒布的《同志審判會臨時規則》，規定工農檢察部可號召群眾參與審判本單位的腐敗分子。中國共產黨在中央蘇區進行的反腐法治化建設，沉重打擊各種腐敗現象，保持了革命隊伍純潔，捍衛了紅色政權。同時，中國共產黨在中央蘇區進行的廉政法治化探索，增強了民眾對黨的信任和擁護，密切了黨與人民群眾的血肉聯系，也為日后抗日根據地的廉政建設法治化積累了寶貴經驗。

（二）鞏固中國共產黨在抗日根據地的執政基礎

中國共產黨要想保持根據地政權的合法性，就必須努力贏得廣大人民群眾的支持和擁護。就如哈貝馬斯所言：“任何一個政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對它所持有的）忠誠心，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟它前進。”[6]針對抗日根據地存在著貪污腐敗、營私經商、官僚主義等現象，再加上一些黨員干部忘記黨的宗旨理念，不切實履行其公務人員職責等原因，致使中國共產黨清楚地認識到只有構建一個穩定、廉潔的政權，才能提高黨的戰斗力，保持黨的純潔性，不斷取信于民。對此，中國共產黨在抗日根據地弘揚只做“公仆”、不做“官”的優良作風，以及勤儉節約、廉潔奉公的優良作風，希望各級黨員干部積極為人民群眾辦事和服務，切實維護人民群眾的利益。時任陜甘寧邊區政府主席的林伯渠在第二屆參議會政府工作報告中指出：“我們工作人員大都是一些不知疲倦的人民的忠仆，他們念念不忘的，只是抗戰和人民的整個利益……埋頭苦干，忠誠于人民解放的事業，因而也為大眾所愛護。”[7]1942年1月公布的《陜甘寧邊區人權財權保障條例》第二條規定：“邊區一切抗日人民，不分民族、階級、黨派、性別、職業與宗教，都有言論、出版、集會、結社、遷徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主權利。”[8]這說明中國共產黨以法律法規的形式，確保廣大人民群眾享有各項民主權利。此外，1943年頒布的《政務人員公約》中，第九條規定政府工作人員要愛護群眾，密切聯系群眾，不侵犯群眾的利益。黨員干部是人民的公仆，要從群眾的實際出發，為群眾主持公正和伸張正義，嚴厲批評和懲治損害群眾利益的行為。總的來說，為了加強中國共產黨在抗日根據地的執政基礎，中國共產黨十分注重廉政建設法治化，并頒布一系列的法律法規，努力創造出廉潔、清正的社會環境，來贏得廣大人民群眾擁護、認可共產黨政權。

二、抗戰時期中國共產黨對廉政建設法治化的實踐探索

抗戰時期，中國共產黨在陜甘寧根據地廣泛開展了黨風廉政建設和反腐敗斗爭，從1938年頒布的《陜甘寧邊區政府懲治貪污暫行條例》開始到抗日戰爭結束，中國共產黨尤其注重廉政法治化建設，通過加強廉政立法、嚴懲貪污腐敗行為、開展民主法制教育等方式，“使邊區各級政府真正成為普通民眾自己的政府，真正成為全民族需要的、抗日的、民主的、廉潔的政府。”[9]

（一）加強立法，力保廉政建設有法可依

法制是黨風廉政建設和懲治腐敗的根本保障。抗日戰爭進入相持階段以來，各根據地黨政機關出現不同程度的貪污腐敗現象，加強根據地的廉政立法以預防和懲治腐敗就顯得愈發重要。一是通過立法規定公職人員必須廉潔奉公。1942年、1943年先后頒布的《陜甘寧邊區簡政實施綱要》和《陜甘寧邊區政務人員公約》，都明確要求干部必須“堅持廉潔節約作風”，以及“公正廉潔、奉公守法”的作風。1944年頒布的《關于改善司法工作》，特別強調司法工作人員應秉公執法，不應徇私枉法。二是通過立法明確腐敗行為的判斷標準。1938年8月，陜甘寧邊區政府制定了《懲治貪污暫行條例》，明確規定出現“（一）克扣或截留應行發給或繳納之財物者；（二）買賣公用物品從中舞弊者……（十）為私人利益而浪費公有之財物者”[10]的行為，都以貪污論罪。1939年1月又不斷修改完善，通過了《陜甘寧邊區懲治貪污條例》，對一些貪污行為給予重新判定，例如“貪污數目在一千元以上者，處死刑”[11]，在貪污數目懲治上做了相應的調整。三是立法規定腐敗行為的懲治措施。《陜甘寧邊區施政綱領》明確提出，必須“厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為。”[8]31939年通過的《陜甘寧邊區懲治貪污條例（草案）》明確規定：構成貪污罪者，以其貪污數目多少及案件影響大小，依照貪污條例規定來懲治。1943年頒布的《陜甘寧邊區政務人員交代條例》，對各級政務人員在變動、調任工作時，要求離任前工作交接須交代清楚，如“遇交代不清逾期三月者，得呈請邊區政府依其情節輕重處分之；如涉及司法范圍者，得送請司法機關懲辦之。”[12]同年頒布的《陜甘寧邊區政府干部獎懲暫行條例》中規定，對于貪贓枉法、腐化墮落、假公濟私、包庇蒙蔽的領導干部，遵照條例從嚴處理。這些法律法規的頒布，為打擊貪污腐敗分子以及各種違法犯罪活動提供了法律保障，有力地遏制了腐敗態勢，為邊區政府營造出了廉潔清正的政治環境。

（二）嚴懲貪污腐敗行為，提高廉政法律法規的執行力

1938年10月，抗戰由戰略防御階段轉入到相持階段。復雜的社會環境，導致黨內的一些領導干部理想信仰不夠堅定，熱衷于追求權力和侵占公共財產，抗日根據地出現的官僚主義、侵吞公款、濫用私權、倒賣公物、營私舞弊等腐敗現象，使得抗日根據地的廉政建設面臨著巨大挑戰，因此，嚴懲貪污腐敗行為，提高廉政法律法規的執行力，顯得尤為緊迫。據史料記載，在黨中央查處的一些案件中，不乏一些曾在前線戰場出生入死立下赫赫戰功，但之后由于種種原因腐化墮落的領導干部。如肖玉璧案件。他早年參加革命，抗日戰爭爆發后，一直在邊區政府擔任稅務管理的職務，但他卻利用職務之便貪污公款，并把緊急戰略物資倒賣給國民黨軍隊。1941年2月，陜甘寧邊區高等法院依照《陜甘寧邊區懲治貪污條例》，對肖玉璧依法判處死刑。經過幾年的治理，邊區的腐敗案件有所下降，廉政建設取得明顯效果，“如陜甘寧邊區1939年查獲處理貪污案件360件，1940年又處理644件，到1941年上半年即下降為153件。太行區自1942年公布條例后，1943年處理貪污案606件，1944年下降為232件，1945年為238件。”[13]這些貪污腐敗案件的處理，反映出中國共產黨為鞏固抗日根據地政權，不斷加強反腐倡廉建設，提高黨的法治反腐能力，以維護黨的純潔性。

（三）開展群眾性的法制宣傳教育，完善廉政建設的法治環境

為了提高根據地群眾的民主法制意識，中國共產黨加大宣傳民主法制思想的力度，并借助傳媒手段，廣泛宣傳民主法制。一是在干部中廣泛開展法制教育。在邊區根據地，中國共產黨和邊區政府創辦了中共中央黨校、抗日軍政大學、陜北公學、馬克思列寧學院等學校，教育培訓了大批的干部，并多次開展法制教育，最具有代表性的是“以廉政建設法治化為中心，對干部進行共產黨員有犯法者從重治罪的教育”[14]，以及開展人權法律的教育，明確公仆人員的職責，維護民眾權利。二是利用報紙雜志等方式開展法制宣傳教育。在報紙上曝光黨員干部和政府公職人員的貪污腐敗案件，如肖玉璧案件，當肖玉璧被依法懲處后，《解放日報》上刊登了《肖玉璧之死說起》的評論文章，明確指出：“我們要嚴重的注意！注意每一個反貪污的斗爭，抓緊揭發每一個貪污事件，我們一定要做到：在‘廉潔政治的地面上，不容許有一個‘肖玉璧式的誘草生長！有了，就拔掉它！”[15]此案件的處理，表明中國共產黨對腐敗行為進行嚴厲打擊，絕不容許腐敗分子影響到黨的廉政建設。三是對干部犯罪的典型案件進行公審，在群眾中樹立“法律面前人人平等”的理念。黃克功是抗日軍政大學第三期第六隊隊長，曾在戰場上立下赫赫戰功，但因與陜北公學學員劉茜結婚未遂，惱羞成怒槍殺了劉茜，案件發生后在邊區根據地引起強烈反響，廣大群眾對此議論紛紛，并持有不同的意見看法。陜甘寧邊區政府及法院遵照黨中央的指示，對此案件進行公開審理，在陜北公學大操場召開千人大會，向群眾宣讀黃克功的公訴書、判決書，實現民主法制審判，法律面前人人平等的法治觀念牢固地印記在群眾中。

三、抗戰時期中國共產黨廉政建設法治化的現實啟示

廉政建設法治化是中國共產黨反腐倡廉建設歷程的重要組成部分，并在抗戰時期取得明顯成效。在新形勢下，廉政建設法治化仍然發揮著巨大作用。研究抗戰時期中國共產黨廉政建設法治化的實踐探索，有著重要的現實意義。

（一）完善廉政建設的法律體系

早在中央蘇區時，為了治理革命根據地出現的形形色色貪污腐敗現象，中國

共產黨就開始重視反腐法制的建設，并在抗戰時期形成了比較系統的反腐敗法規體系，頒布如《陜甘寧邊區施政綱領》、《陜甘寧邊區懲治貪污條例》、《陜甘寧邊區政府組織條例》、《陜甘寧邊區政務人員公約》、《政務人員交代條例》等法規制度。十八大以來，黨中央在治理腐敗問題時，始終堅持黨要管黨，從嚴治黨的理念，對各種腐敗現象持零容忍態度，并不斷健全和完善反腐倡廉的法律體系，切實把權力關進制度的籠子里，以適應目前的反腐形勢需要。首先在工作規劃上，2013年12月20日，中共中央印發《建立健全懲治和預防腐敗體系二O一三——二O一七工作規劃》，這是指導今后五年黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要依據。2014年1月13日，十八屆中央紀委三次全會審議通過了《中央巡視工作規劃（二O一三——二O一七年）》，對黨風廉政建設和反腐敗工作整體設計、系統規劃，跟進監督。其次在作風問題上，2012年12月4日，中央政治局會議通過了《中共中央政治局頒布關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，殷切期望各機關單位及公務人員改進工作作風，密切與群眾的聯系。2013年11月18日，中共中央、國務院印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，嚴厲反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。最后在干部管理上，2013年10月19日，中共中央組織部印發《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職（任職）問題的意見》，筑牢從嚴管理干部的制度。2015年6月2日，中共中央辦公廳印發《事業單位領導人員管理暫行規定》，不斷深化干部人事制度改革。自十八大以來，黨中央和政府在修改制定廉政立法上，不僅注意單項制度的建立，還統籌全局與其他制度相配合，力求全方位地完善廉政法律體系。

（二）提升權力運行的法治化水平

嚴格執法是抗戰時期反腐法治化的重要特點，從黨中央和政府嚴厲查處黃克功案件和肖玉璧案件就可得知。在新時期，更要汲取和借鑒抗戰時期的做法，不斷提升權力運行的法治化水平。權力法治化是以遵守黨章和國家法律為目標，旨在通過法律的約束規范，限定權力的賦予、行使和監督，最大限度地保障權力在法律的軌道上運行。法律制度是一種剛性機制，以法律來制約權力，防止權力失范，需要遵守兩條法則：“一是不存在游離于法律以外的權力；二是不存在高于法律之上的任何權威。”[16]我國當前出現的種種權力腐敗現象，大都與掌權者奉行以權代法、以言代法、權大于法等個人權力意志有關，在權力運轉過程中，使得有法不依、執法不嚴、執法犯法等問題突出。由于法治的缺失，權力會出現失范行為，加劇了法治缺失下的非制度化競爭，資本與權力經常聯姻，造成腐敗現象難以遏制。對此，黨中央和人民政府加強權力法治化建設刻不容緩，要使“黨委決策、政府執行、人大監督”的權力制約監督模式得到法律保障，并通過一系列機制措施，確保國家權力的合法有效運行，防止權力尋租和濫用。同時對當前中國社會各領域出現的觸犯法律的權力失范行為，黨中央和政府必須加以糾正和懲罰，維護法律的權威意志。

（三）建設一支廉潔清正的法治隊伍

抗戰時期，由于條件限制，還不可能建立起完善的執法機構，但在依法治國的大環境下，一個強大的政法機關和一支廉潔清正的法治隊伍，是反腐法治化不可缺少的內容。政法機關是懲治腐敗分子、遏制腐敗現象的防護線，也是維護人民利益的守護者。在現實中，有一些政法人員的法治意識淡薄，存在著知法犯法、有法不依、違法不究等狀況。司法人員為了實現個人權益，把司法權力作為滿足自身利益的需求工具，無視黨的政治紀律和國家的法律法規，大搞權錢交易、權權勾結，為腐敗集團進行腐敗交易保駕護航，甚至將其納入合法化程序，以確保腐敗活動的隱蔽性和安全性，進而形成強大的腐敗利益共同體。對此，須深化司法體制改革，堅決反對執法不公及司法腐敗的行為，增強政法人員的執法能力，努力建設出一支廉潔清正的法治隊伍。習近平在紀念現行憲法公布施行三十周年大會上就提出，各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式來辦事的能力。“執法是把紙面上的法律變為現實生活中活的法律的關鍵環節，執法人員必須忠于法律，捍衛法律，嚴格執法、敢于擔當。”[17]因此，廣大執法人員要提高職業道德素質，用道德規范約束自己，堅定法治信仰，堅持以腐敗為敵，做到嚴格執法，公正司法，不受人情、金錢、權勢的干擾，忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律，堅守法治陣地。

（四）樹立全社會的法治信仰

抗戰時期，黨中央和政府組織號召黨員干部深入開展廉政法制思想教育，充分發揮領導干部的表率作用，并向廣大人民群眾宣傳法制知識，增強群眾的法制觀念，有助提高法規制度的執行力。當前，為貫徹落實黨的十八大精神和關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，應在全社會努力筑建起法治信仰。法治信仰是指：“在對法治的理性科學的認知的基礎上對其所產生的一種發自內心的認同和期待……以一種自覺、主動、積極的態度真正參與其中，同時自覺維護法律權威和尊嚴并以之作為自己行動的指南。”[18]長期以來，我國在各領域不斷努力健全完善各項法律、法規，但有一些法律體系還未真正建立，仍保持著“人治”為主“法治”為輔的狀態，弱化了法治效能。現實生活中，公民的尊法守法用法、依法維權意識不強，缺少對法治的依賴和信任。此外，有的執法機關、執法人員濫用權力，有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較突出。有的領導干部又忽視法律權威性，不但不依法辦事，還存在著以言代法、以權壓法的問題。這些問題都影響到人們對法律的尊崇，無法形成一種有凝聚力的法治信仰。

為了樹立全社會的法治信仰，黨中央和政府高度重視法治精神的宣傳教育，在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中習近平就提出：“要在全社會加強憲法宣傳教育，提高全體人民特別是各級領導干部和國家機關工作人員的憲法意識和法制觀念，弘揚社會主義法治精神，努力培育社會主義法治文化，讓憲法家喻戶曉，在全社會形成學法尊法守法用法的良好氛圍。”[19]在十八屆中央政治局第四次集體學習時，又強調要深入開展法制教育宣傳，在全社會弘揚法治信仰。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又進一步提出了“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”的論斷。

四、結語

抗戰時期，中國共產黨始終高度重視反腐倡廉建設，堅決反對腐敗現象，進行廉政建設法治化實踐探索，并取得豐碩成果，弘揚了延安精神。新時期，應借鑒抗戰時期反腐敗的有益經驗，提高反腐敗的法治化水平，如黨的十八屆四中全會報告提出的：“實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，必須更好發揮法治的引領和規范。”[17]4-5

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