淺談我國立法監督制度的問題與完善

【摘要】立法監督是制約政治國家立法權力的基本途徑，也是加強國家法制統一的必然趨勢。我國現行的立法監督缺乏系統性的法律規定，缺乏專門化的監督主體，對監督程序也僅作出原則的規定，導致其在實際運行中弊端重重。因此應建立專門的立法監督委員會，完善立法監督程序，以更好地實現立法監督目的。

【關鍵詞】立法監督；問題；完善

中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作為全面推進依法治國的總目標，其中明確提出要形成“嚴密的法治監督體系”，并部署了新形勢下加強法治監督、確保憲法法律實施的重大任務。中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》依然強調要運用法治思維和法治方式推動發展，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。法治監督就是對憲法和法律實施的全過程進行監督，確保法律文本真正變成社會規范和人們的行為規范。在此意義上，嚴密的法治監督體系是依法治國方略得到落實的根本保障。而法治監督的核心，則是加強對權力運行的制約和監督，具體包括：健全憲法實施和監督制度，強化對行政權力的制約和監督，加強對司法活動的監督。形成嚴密的法治監督體系，是新時期中國特色社會主義法治建設的重大戰略任務，事關切實推進依法治國的全局。而立法監督是法治監督體系的基石，在法治監督體系中處于核心地位。

一、我國立法監督制度概述

“立法是對權利資源、權力資源以及其他有關社會利益，進行法定制度性配置的專門活動。”立法監督是指有監督權的主體依照法定的職權和程序對立法活動實施的監察和督促。立法監督以國家強制力為保障，是國家權力的運作形式之一。立法監督，是中國特色立法制度的一個重要組成部分。盡管目前學界對立法監督的性質、種類、機構、對象、程序、效力等問題還存在不同的認識，但是由于2000年《中華人民共和國立法法》對立法監督制度作了非常明確的規定，所以，立法監督目前在我國已經是一項具有法律效力的特定國家機關的法律行為，屬于國家權力對現行立法秩序進行規制的一種重要法律手段，具有“手段”與“目的”的一致性。

立法監督包含廣義的立法監督與狹義的立法監督。廣義的立法監督既包括對法律、法規、規章的違憲審查，也包括對憲法的解釋，還包括對立法機關的立法行為、行政機關的行政行為及司法機關的司法行為的違憲審查，對各政黨、社團組織和公民的憲法行為的監督。狹義的立法監督僅僅是對于法律、法規、規章的違憲審查，以及解釋憲法。從我國現行憲法規定的監督內容來看，主要涉及的是對法律、法規合憲性的監督，以及憲法的解釋。本文我們所討論的立法監督是狹義的立法監督。

二、我國立法監督制度存在的問題

我國的立法監督模式采用權力機關監督體制。憲法規定由全國人大及其常委會行使立法監督權，但在立法監督理論和實踐中，存在著如下弊端：

1、缺乏專門的監督主體，監督主體與立法主體重合

我國憲法規定立法監督主體為全國人大及其常委會，全國人大及其常委會是立法主體，又是立法監督主體，屬于自我監督。而監督是不同主體之間的督促、審查、制約。自我監督脫離了監督的本意。

2、憲法監督缺乏程序保障

現行憲法不僅在關于行為的合憲性監督方面缺乏程序性規定，而且在普遍認為規定得比較全面的對法律、法規的合憲性監督方面，同樣也缺乏明確具體的程序性規定。哪些機關、組織甚至是公民個人有權向全國人大常委會提出這種申請，全國人大及其常委會對這些申請如何加以處理，什么情況下全國人大及其常委會應當啟動對法律、法規合憲性的審查程序，審查的結論如何做出等，在我國憲法中都缺乏規定。

3、憲法規定的監督主體不能有效監督

全國人大代表及大部分常委會成員并非專職。全國人大每年只開一次會，會議只有十幾天，人大代表人數近3000，所要行使的職權達15項。全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權有21項之多。何況，全國人大及其常委會精通法律的代表不多，而憲法監督的專業性較強，從而導致全國人大及其常委會無論是時間上還是專業上，都難以有效承擔監督憲法實施的責任。

三、完善我國立法監督制度的建議

1、建立專門的立法監督機構

專門的立法監督機構應設在國家權力機關之中，并對國家權力機關負責。在現行體制下，應在人大內設置專門的立法監督委員會。從《立法法》的規定看，只有全國人大常委會受理對立法合法性審查的申訴。但為了減輕全國人大中立法監督機構過多的工作壓力，也為了使立法監督增加一個必要的審查環節，可以在省級人大內也設置相應的立法監督機構。這樣，如果對于省級人大的立法監督決定有異議，還可以向全國人大的立法監督機構進行申訴。

專門的立法監督機構應當對全國人民代表大會和與其同級的省一級人民代表大會負責。為了使立法監督機構對與其同級的人大常委會的立法工作進行有效監督，有必要通過專門的立法明確二者的關系，賦予立法監督機構較為獨立的權力；同時還要逐步擴大它對本級人大常委會的立法監督權力，以建立比較完整的立法監督體系，也利于改變目前各級人大常委會權力大但缺少監督的狀況。

2、完善立法監督的程序

（1）關于立法監督啟動程序的完善，通常，與立法有直接利益關系的主體才最有提起立法審查的積極性，但他們的審查建議目前卻往往得不到重視。所以，應當擴大有權提起立法審查的主體范圍，使與立法有直接利害關系的主體有啟動立法監督程序的權利。

（2）關于審查決定程序的完善，在立法監督程序啟動后，審查機關的審查決定程序也存在著不少漏洞，諸如審查機構的組織與構成，審查的分工和程序，審查的具體內容，不同的監督方式在內容與程序上有哪些區別，審查決定做出的程序及方式等等。只有這些相關程序的完善，才能保證審查決定結果的公正。

3、建立健全立法監督法律責任制度

我國的立法監督機關如果濫用立法監督權或者怠于行使這種權力，它就應當承擔相應的責任。為了確保立法監督主體恪守職責，卓有成效地行使立法監督權，我國應建立、健全立法監督的相關法律責任制度，當立法監督主體行使權力違法或怠于行使權力，有關機關有權依法給予處罰。立法監督法律責任制度應當包括追究立法監督主體責任的相應程序，以及在各種不同的違法情形之下，立法監督主體所應承擔的各種不同的法律責任。

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【作者簡介】

邢芳威（1987—），男，漢族，山東省菏澤市人，貴州民族大學法律碩士（法學）專業研究生。