杭州水運建設(shè)規(guī)劃的思考

胡俊　王斌

摘要：杭州水運建設(shè)在“十二五”期間得到了一定的發(fā)展，取得了一定的成績。但由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等方面都發(fā)生了一定的變化，水運建設(shè)項目在推進(jìn)過程中反映出了一系列問題。本文對過去五年的規(guī)劃實施情況進(jìn)行總結(jié)，對各種問題進(jìn)行思考，對未來新形勢進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對策措施，為“十三五”規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞：水運；建設(shè)；規(guī)劃

中圖分類號：U612 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-7973（2016）06-0015-03

“十三五”時期是中國全面建成小康社會最后沖刺的五年，是浙江省高水平全面建成小康社會和建設(shè)“物質(zhì)富裕、精神富有”和“美麗浙江、美好生活”現(xiàn)代化浙江的關(guān)鍵時期，是杭州在全國全省率先高水平全面建成小康社會，為建設(shè)世界名城打下堅實基礎(chǔ)的決勝時期。

為適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，杭州在“十三五”時期急需加大水運建設(shè)步伐，加快形成現(xiàn)代化水路交通運輸體系，加快對接“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略。但杭州“十二五”水運建設(shè)規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，因此“十三五”水運建設(shè)規(guī)劃如何謀劃、落地、推進(jìn)已成為我們需要迫切思考的難題。

1.“十二五”規(guī)劃情況

1.1實施情況

根據(jù)《杭州市“十二五”公路水路交通運輸發(fā)展規(guī)劃》，杭州水運建設(shè)規(guī)劃實施項目23個，總投資約83.19億元，其中，9個港口項目約19億元，14個航道項目約63億元；規(guī)劃預(yù)備項目43個，總投資約25億，其中，36個港口項目約21億元，7個航道項目約4億元。

“十二五”以來，為落實浙江省委省政府“港航強(qiáng)省”戰(zhàn)略，全面推進(jìn)“內(nèi)河水運復(fù)興計劃”實施，杭州水運建設(shè)已開工建設(shè)富春江船閘擴(kuò)建改造工程、杭甬運河蕭甬鐵路橋、錢塘江雙浦船舶安全監(jiān)管錨泊區(qū)等工程，進(jìn)一步完善了“一港、三干、四支”內(nèi)河航道網(wǎng)絡(luò)，為全市大宗貨物運輸提供了強(qiáng)有力的保障。

“十二五”期間，內(nèi)河水運復(fù)興行動計劃全面實施，共完成全社會水運基礎(chǔ)設(shè)施在建項目投資15.79億元（占規(guī)劃實施項目投資的18.98%）。規(guī)劃港口建設(shè)5.54億元（實施項目9個，建成2個，實質(zhì)性開展前期工作1個，未有實質(zhì)性進(jìn)展6個），航道建設(shè)10.25億元（實施項目14個，基本建成6個，實質(zhì)性開展前期工作2個，未有實質(zhì)性進(jìn)展6個）。

規(guī)劃實施項目完成比例較低的主要原因是在“十二五”期間，原有的“十一五”續(xù)建項目均進(jìn)入掃尾階段，而新開工項目數(shù)量較少，特別是規(guī)劃重點建設(shè)的的四個貨運作業(yè)區(qū)和五個航道項目，除富春江船閘擴(kuò)建改造工程外，均未開工建設(shè)。而未開工的這四個貨運作業(yè)區(qū)和四個航道項目的規(guī)劃總投資額為66.52億元，要占到“十二五”實施項目的84.2%。截止2015年底，港口項目中蕭山衙前綜合作業(yè)區(qū)、余杭臨平作業(yè)區(qū)、富陽靈橋集裝箱作業(yè)區(qū)未啟動，建德十里埠綜合作業(yè)區(qū)還處于“施工圖”階段；航道項目中的京杭運河三級航道整治工程、杭州三堡一線船閘改擴(kuò)建工程尚處于“工可”階段，杭甬運河蕭紹復(fù)線尚處于“預(yù)可”階段，富陽淥渚江“六改四”還處于初步方案階段。

1.2規(guī)劃編制回顧

由于在“十一五”期間，杭州水運建設(shè)完成投資24.8億元，比“十五”期間增長180%，增長幅度明顯；同時，“十二五”規(guī)劃編制過程中恰逢中央提出“促增長”的口號，出臺“四萬億”政策，因此地方政府和各級交通部門為響應(yīng)中央號召，同時也為了借此“東風(fēng)”加快水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在提出“十二五”規(guī)劃項目時，更多地從為項目立項提供依據(jù)的角度出發(fā)，導(dǎo)致杭州水運規(guī)劃實施項目投資目標(biāo)增長為83億元，比“十一五”期間增長330%。

但分析“十一五”投資組成可以看出，當(dāng)時航道的投資主要依靠杭甬運河杭州段航道工程，港口工程的投資主要依靠余杭崇賢散貨作業(yè)區(qū)、余杭仁和散雜貨作業(yè)區(qū)、余杭仁和危險品作業(yè)區(qū)、富陽東洲綜合作業(yè)區(qū)、桐廬綜合作業(yè)區(qū)。以上項目有些是“十五”續(xù)建項目，有些項目是前期工作在“十五”期間已進(jìn)展到一定階段，在“十一五”具有一定的規(guī)劃可實施性。但“十二五”規(guī)劃中所列的很多項目在“十一五”期間還處于投資機(jī)會研究或初步設(shè)想階段，規(guī)劃的可實施性難以獲得保證。因此，鑒于當(dāng)時“促增長”的宏觀經(jīng)濟(jì)背景，“十二五”投資額在參考“十一五”的投資規(guī)模基礎(chǔ)上，可以考慮適當(dāng)增幅；但投資目標(biāo)增長330%，幅度過大，客觀性有所不足，給規(guī)劃目標(biāo)的完成帶來巨大的壓力。

1.3影響因素分析

“錢從哪里來，地從哪里來，手續(xù)怎么辦”一直是杭州水運建設(shè)項目推進(jìn)過程中的難點。“十二五”期間，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢日趨緊張；水運建設(shè)受要素制約和審批制約的矛盾日益突出，導(dǎo)致杭州水運建設(shè)的大部分實施項目無法開工建設(shè)，規(guī)劃投資目標(biāo)無法實現(xiàn)。

1.3.1經(jīng)濟(jì)影響

2008年的中央“四萬億”計劃雖然使短期經(jīng)濟(jì)有所好轉(zhuǎn)，但使得資源要素價格扭曲，水運交通建設(shè)成本迅速增長，并產(chǎn)生了巨大的地方政府債務(wù)。“十二五”以來，國際金融危機(jī)、歐債危機(jī)發(fā)展和演化超出預(yù)期，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了深度轉(zhuǎn)型和調(diào)整期，復(fù)蘇進(jìn)程緩慢，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運行呈下行趨勢。杭州作為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長三角區(qū)域，外部環(huán)境約束對我市經(jīng)濟(jì)的影響更為明顯，表現(xiàn)在“十二五”前兩年杭州地區(qū)生產(chǎn)總值平均增幅僅9.5%，低于規(guī)劃的10%，經(jīng)濟(jì)總量也由全國大中城市第8名跌至第10名。

1.3.2資金制約

杭州的航道項目資金主要來源于各級財政；而內(nèi)河港口項目，特別是大型作業(yè)區(qū)，由于投資回報率較低，民營企業(yè)投資熱情日趨減弱，投資主體逐漸呈現(xiàn)為依靠以地方政府主導(dǎo)、地方交投公司投資的趨勢，給地方政府帶來了巨大壓力。同時，由于國家采取更為穩(wěn)健的貨幣政策，緊縮銀根，加強(qiáng)地方政府融資平臺監(jiān)管，致使地方政府從銀行獲得貸款難度增加，而杭州各級政府本來就對水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視程度不足，在地方財政資金較為緊張的情況下，對水運項目的推動力度更是大幅度降低。

1.3.3其他制約

“十二五”期間，水運建設(shè)面臨的土地、環(huán)境、征遷等要素制約也日益明顯。由于土地資源日益稀缺，國家實行嚴(yán)格的土地保護(hù)政策，水運建設(shè)的用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡落實困難，且耕地開墾費、拆遷補(bǔ)償費等費用直接增加了項目成本，嚴(yán)重影響項目按期開工和工程投資。此外，隨著城市的擴(kuò)張，杭州的內(nèi)河港口航道項目與城市規(guī)劃、城市景觀、水源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾也日益突出，在規(guī)劃選址、環(huán)保、防洪等審批方面的難度加大，周期加長，嚴(yán)重影響項目投資效益。

2.“十三五”新形勢分析

“十三五”是全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，是全面建成小康社會、大力推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵時期。黨的十八大重申了“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，黨中央、國務(wù)院作出了協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”的戰(zhàn)略布局，提出了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大國家戰(zhàn)略，確立了新形勢下我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。盡管我國經(jīng)濟(jì)增速已由高速進(jìn)入中高速平穩(wěn)增長的“新常態(tài)”階段，但未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

從杭州情況看，已經(jīng)基本實現(xiàn)了全面建成惠及全市人民小康社會的目標(biāo)，“十三五”將是進(jìn)一步提升小康社會水平的重要時期，省委省政府提出以“八八戰(zhàn)略”為總綱，牢牢把握“干在實處永無止境，走在前列要謀新篇”和“更進(jìn)一步、更快一步”的總要求，努力實現(xiàn)從“兩富”浙江向“兩美”浙江美麗杭州的演進(jìn)，打造中國夢的西湖藍(lán)版本。

從交通運輸發(fā)展的普遍規(guī)律看，我國各種運輸方式的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)銜接、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和一體化發(fā)展的新階段，“十三五”將大力推進(jìn)綜合、智慧、綠色、平安“四個交通”發(fā)展，全面深化交通運輸改革，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從國情、市情和交通運輸行業(yè)的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，“十三五”期杭州水運建設(shè)將處于國家新一輪開發(fā)開放的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時又處于攻堅克難、轉(zhuǎn)型提升的關(guān)鍵時期。

2.1戰(zhàn)略機(jī)遇期

國家提出的“一帶一路”、“長江經(jīng)濟(jì)帶”等新戰(zhàn)略，不僅為中國新一輪對外開放注入了新的內(nèi)容，極大擴(kuò)展了我國發(fā)展的戰(zhàn)略空間，同時也為沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)新一輪發(fā)展和開發(fā)開放指明了方向。新形勢下的國家戰(zhàn)略給杭州水運建設(shè)的發(fā)展也帶來千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇，應(yīng)搶抓國家戰(zhàn)略機(jī)遇，搶占新一輪發(fā)展的主動權(quán)，確保杭州走在全省前列。

2.2攻堅克難期

經(jīng)過多年的艱苦奮斗，杭州水運建設(shè)取得顯著成就。但“十三五”期間，杭州水運仍然繼續(xù)面臨著時間緊、任務(wù)重、資金少、土地缺等諸多困難。因此，面對新形勢和新要求，“十三五”時期杭州水運建設(shè)仍需凝心聚力、攻堅克難。

2.3轉(zhuǎn)型發(fā)展期

杭州水運發(fā)展雖處于全省領(lǐng)先，但內(nèi)河水運仍然是杭州綜合交通運輸體系中的短板，結(jié)構(gòu)不優(yōu)、競爭力不強(qiáng)。杭州港雖為全國28個重要樞紐港之一，是10個億噸吞吐量大港之一，但水運對經(jīng)濟(jì)的服務(wù)水平不高、臨港工業(yè)集聚不夠、現(xiàn)代航運服務(wù)業(yè)占比低。“十三五”期亟需加快杭州水運轉(zhuǎn)型發(fā)展，解決內(nèi)部結(jié)構(gòu)化矛盾，加速水運功能拓展和服務(wù)延伸。

3.推進(jìn)“十三五”規(guī)劃實施的思考

3.1優(yōu)化規(guī)劃，努力擴(kuò)大有效投資

目前，新一屆中央政府的執(zhí)政理念已日趨明晰，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入“增速換擋、提質(zhì)增效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動”的“新常態(tài)”階段。在吸取“四萬億”投資的教訓(xùn)后，水運建設(shè)的增長預(yù)期需進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

“十三五”水運建設(shè)投資的項目應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真梳理，對項目的必要性和初步可行性、投資主體和資源要素的落實等情況進(jìn)行充分調(diào)研，本著實事求是、適度超前的原則，分析項目在“十三五”開工建設(shè)的可能性。同時，應(yīng)著力抓好重大項目建設(shè)，確保富春江船閘擴(kuò)建改造工程、鴉雀漾錨泊服務(wù)區(qū)三期工程、錢塘江雙浦船舶安全監(jiān)管錨泊區(qū)工程等項目順利掃尾，并積極推進(jìn)京杭運河三級航道整治工程、三堡一線船閘改擴(kuò)建工程等項目開工建設(shè)，努力擴(kuò)大水運建設(shè)有效投資。

3.2加強(qiáng)宣傳，取得地方政府支持

目前，杭州市政府對內(nèi)河航運的重要性、港口對城市發(fā)展的巨大促進(jìn)作用還認(rèn)識不足，缺少足夠的重視。而且，杭州的水運建設(shè)涉及部門眾多，但缺少政策扶持，也缺少有效的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，如果還是僅靠交通港航部門單打獨斗，在操作層面上困難巨大，將難以實現(xiàn)項目的有效推進(jìn)和水運建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)利用各種渠道加強(qiáng)宣傳，結(jié)合水運在經(jīng)濟(jì)、低碳、節(jié)能、環(huán)保等方面的特點，突出水運對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、降低物流成本、提高產(chǎn)品競爭力、打造綜合交通體系、緩解城市交通壓力等方面的不可替代的作用。同時，應(yīng)以專題研究或?qū)ｎ}匯報的方式，以定性說明、定量佐證的方法，向政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門介紹水運對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)、水運發(fā)展的必要性和緊迫性，提出協(xié)調(diào)、互動、良性發(fā)展的方案，從而提高政府及相關(guān)部門對水運建設(shè)的重視程度，力爭建立以政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥，統(tǒng)籌各有關(guān)部門，分工落實、合力推進(jìn)水運建設(shè)的協(xié)調(diào)保障機(jī)制。

3.3深化研究，著力解決要素制約

近年來，資金、土地等要素對水運建設(shè)影響越來越大，因此，“十三五”期間要進(jìn)一步研究解決資金、土地、環(huán)境等要素問題。

一是強(qiáng)化資金保障。要大力引進(jìn)社會資金投資水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極開展社會資本和民間資金參與水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的途徑、模式和政策的研究，引導(dǎo)民間資本參與港口建設(shè)；要積極與地方財政部門對接，積極爭取財政資金和地方債券資金，以利項目建設(shè)；要積極探索引進(jìn)央企、省企以BT、BoT、PPP等方式參與杭州水運建設(shè)投資。

二是強(qiáng)化用地保障。要做好項目包裝，盡可能的將水運建設(shè)項目納入國家省重點項目，并以重點項目為龍頭，統(tǒng)籌考慮配套工程，做到同步規(guī)劃、同步征地。同時，要加強(qiáng)與國土部門的對接，爭取為項目建設(shè)提前預(yù)留用地規(guī)模。

三是強(qiáng)化前期工作。盡可能在航道、港口總體或布局規(guī)劃時，就綜合考慮與城市發(fā)展、城市景觀、水源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的銜接；同時，應(yīng)深化項目前期研究，在初步方案或選址階段應(yīng)充分分析各項前置性審批的可行性和難度系數(shù)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與重點推進(jìn)相結(jié)合，合理安排各項前期工作進(jìn)度計劃。

4.結(jié)語

杭州水運建設(shè)規(guī)劃對水運發(fā)展起著起著至關(guān)重要的作用，是水運建設(shè)的綱領(lǐng)和行動指南。這就要求我們回顧過往、深刻反思、立足現(xiàn)實、謀劃未來，科學(xué)、合理的布局水運建設(shè)項目和建設(shè)時序，著力破解水運建設(shè)各項發(fā)展難題，使杭州水運建設(shè)獲得快速、有效的發(fā)展。