評析新《環(huán)境保護法》第59條“按日連續(xù)處罰”的法律性質(zhì)

摘要：環(huán)境保護法上“按日連續(xù)處罰”的法律屬性在理論和實務界一直存有爭議。基于我國行政法規(guī)范體系的分析和考察，《環(huán)境保護法》第59條及其《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》中的“按日連續(xù)處罰”不屬于《行政處罰法》中的罰款種類、對違法排放污染物的“第二次罰款”以及對應的行政強制執(zhí)行方式。其法律性質(zhì)應定性為對怠于履行“限期改正違法行為”的行政決定所作出的一種間接行政強制執(zhí)行方式（怠金），這種針對非金錢給付義務的間接行政強制執(zhí)行方式并不受原罰款數(shù)額和幅度的限制。

關鍵詞：“按日連續(xù)處罰”；一事不再罰；行政強制執(zhí)行

中圖分類號：D2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0000-01

一、按日連續(xù)處罰的概念界定

對于什么是“按日連續(xù)處罰”制似乎并沒有一個權威的概念，由于各國對于該制度的性質(zhì)認識不同，自然對概念的含義亦不相同，而對于該制度的性質(zhì)學說目前主要有三種，我國在立法模式上選擇了執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日連續(xù)處罰”，故在此不再贅述行政處罰性質(zhì)和折中性質(zhì)的觀點，從《環(huán)境保護法》對該制度的原則性規(guī)定，以及《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》對該制度的細化，不難發(fā)現(xiàn)該制度的設計是在圍繞著適用的條件、范圍，計罰的方式，實施程序（包括救濟程序）進行的，根據(jù)內(nèi)容可以將“按日連續(xù)處罰”制定義為：“行政主體對于連續(xù)性的環(huán)境違法行為，在設定的期限內(nèi)環(huán)境違法者拒不改正或者未履行，對其按日進行處罰”。

二、按日連續(xù)處罰的基本內(nèi)容

對于基本內(nèi)容的規(guī)定，《環(huán)境保護法》對適用條件作出了基本的規(guī)定，環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》對適用范圍、計罰方式和實施程序等作出了詳細的規(guī)定。

從新《環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定來看，適用的條件可以概括以下內(nèi)容：

適應對象是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物。這里面問題是如何理解“違法排放污染物”，拆開分為：“違法”和“排放污染物”，不能簡單理解為兩個概念的相加，重點強調(diào)的是排污的違法性及其造成的后果。（2）環(huán)保執(zhí)法部門應當先依照有關法律法規(guī)責令違法者改正。其中環(huán)保執(zhí)法部門必須是縣級以上環(huán)境保護主管部門，有關法律法規(guī)主要是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等及其各法配套的實施細則，責令改正是前置程序。（3）違法排污者必須具有拒不改正的情形。拒不改正行為應當是，違法行為人在規(guī)定期限內(nèi)未停止和糾正違法行為、未恢復原狀，破壞了法定的秩序或者狀態(tài)，違法行為仍然持續(xù)。

適用范圍是“按日連續(xù)處罰”制的實施必然要求。環(huán)保部頒布的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》第五條第二款專門規(guī)定了五種適用的情形：（一）超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準，或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的；（二）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的；（四）違法傾倒危險廢物的；（五）其他違法排放污染物行為。

三、制度基本內(nèi)容存在的問題

（一）適用對象較模糊

《環(huán)境保護法》第五十九條對于適用對象，包括企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，其中對于企事業(yè)單位不難理解，不論是法人的還是非法人的，或者營利或公益性的均包括在內(nèi)。而對于其他生產(chǎn)經(jīng)營者沒有給予明確的界定，從“經(jīng)營者”概念來講，包括法人、個人和其他經(jīng)濟組織，而“生產(chǎn)經(jīng)營者”又是一個新概念，由于沒有權威明晰的解釋，是否可以套用無法肯定，加上其在不同學科中的含義性質(zhì)亦不同，容易造成適應的混亂，例如在《刑法》中破壞社會主義市場經(jīng)濟罪一章中的“生產(chǎn)經(jīng)營者”主要指的是食品生產(chǎn)經(jīng)營者，同時其他學科中還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者等。

（二）適用范圍較狹窄

《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》規(guī)定了五種適用情形，即便各地方可以根據(jù)實際需求來確定適用的情形，不難發(fā)現(xiàn)，相比較《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》（意見稿）有所減少和更改。一是，涉及到“未批先建”①的態(tài)度問題。從邏輯來看，“未批先建”并不屬于“違法排放污染物”的行為，同時，可能是考慮到《環(huán)境影響評價法》對“未批先建”的己經(jīng)有了立法態(tài)度，故未納入連續(xù)處罰的范圍。②這在現(xiàn)實中是一普遍現(xiàn)象，各單行法對于“違法排污”均有處罰措施，《環(huán)境保護法》也明確了“未取得排污許可證的，不得排放污染物”，歸入連續(xù)處罰實際上是可行的。地方可以根據(jù)實際需求來確定適用的情形，不難發(fā)現(xiàn)，相比較《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》（意見稿）有所減少和更改。三是，防治污染設施問題。①《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》的規(guī)定是，針對此種情況由環(huán)保部門依照單行法的規(guī)定處罰。②而單行法對此處罰的力度有限，不利于污染的治理。四是，將意見稿中的“違法排放、傾倒工業(yè)固體廢物”修改為了“危險廢物”，從范圍上來看，似乎是擴大了范圍，按照《工業(yè)固體廢物名錄》的內(nèi)容來看，主要包括含氮有機廢物、含硫有機廢、含鈣廢物、動物殘渣、糧食及食品加工廢物等。這里面既有危險廢物也有非危險廢物，只能說明“工業(yè)固體廢物”與“危險廢物”是一種交叉關系，而非隸屬關系。

四、完善按日連續(xù)處罰制度的基本內(nèi)容

（一）明確適用對象的含義

有爭議的是“其他生產(chǎn)經(jīng)營者”的含義，在查閱現(xiàn)有的法規(guī)中，并無對該詞語有明確的解釋，只能拆開推測分析，從關系上看，企事業(yè)單位與其他生產(chǎn)經(jīng)營者是并列的關系，若從概念的內(nèi)涵和外延來講，生產(chǎn)經(jīng)營者中既包括法人，也包含個人和其他組織，這就與企事業(yè)單位有些交叉。筆者認為合伙組織應當納入適應對象，如此一來，適應對象覆蓋面就全面了，法人、個人和其他組織均在其中。

（二）擴大適用范圍

不難發(fā)現(xiàn)“按日連續(xù)處罰”適應的范圍較為狹窄，顯得保守，僅限于“違法排放污染物”的行為，遺憾的是未全部采納《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》（意見稿）中關于適應范圍的規(guī)定，對于“未批先建”、“排污許可證問題”“防治污染設施問題”都是環(huán)境違法中比較凸出和常見的問題，單靠單行法的每次處是不夠的，特別是在基層中的中小企業(yè)為當?shù)厥墙?jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻，對上述情況的處罰不疼不癢（由于利益關系的原因多按照最低處罰標準執(zhí)行），有時只是配合諸如“綠劍”這類行動，行動過后死灰復燃，如火如茶。這些情況都為環(huán)境治理埋下了重大是隱患，所以，建議在今后的立法修改中將上述情況納入其中，擴大適應范圍，更好的起到規(guī)制違法行為的作用。

參考文獻：

[1]席文戰(zhàn).我國《環(huán)境保護法》按日連續(xù)處罰制完善研究，鄭州大學專業(yè)碩士學位論文.

[2]嚴厚福.《環(huán)境保護法》“按日計罰”條款評析.環(huán)境行政處罰方式創(chuàng)新研究項目.項目編號：SKZZY2013001.

[3]黃學賢、楊東升.“按日連續(xù)處罰”的法律性質(zhì)一一<環(huán)境保護法》第59條評析[J].法治研究，2015，（6）.

作者簡介：張驄锏（1990—），男，漢族，陜西省藍田，西北政法大學經(jīng)濟法學院法學碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。