當前保障農民增收的措施有哪些

編者按：2016年1月27日，《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（以下簡稱“一號文件”）發布，這是中共中央國務院連續發布的第13個指導“三農”工作的中央一號文件，也是“十三五”期間第一個中央一號文件。業內專家認為，2016年中央一號文件所提出的惠農利農舉措將對解決“三農”新老問題、有序推動農業現代化、確保億萬農民邁入全面小康社會，具有重要意義。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文先生和中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊先生在新聞發布會上就一號文件的有關情況回答了記者提問。現摘要刊登如下，以饗讀者。

記者：目前，我國玉米的庫存量特別高，已打破了歷史紀錄，國家怎么解決這個問題？如果要出售，會以什么價格出售？從長期來看，國家會不會取消玉米收儲制度？玉米收儲制度是為了保證農民的收入，但是也帶來了很多問題，國家怎么解決這些問題？

陳錫文：一號文件中提到，2016年要加快推進玉米的價格形成機制、補貼政策和收儲制度。自2007年國家實行玉米收儲制度以來，為了保障農民收入，調動農民生產玉米的積極性，國家連續多年對玉米收儲進行提價，導致玉米價格高于國際市場玉米價格。不僅如此，從2012年年底開始，國際市場的玉米價格大幅度下跌，一個上漲、一個下跌，就出現了國內玉米價格高于國際市場玉米價格的情況，因此，出現了國外玉米以及可以替代玉米的一些其他糧食品種大規模進入我國市場的局面。由于我國生產的玉米沒有價格競爭優勢，導致庫存達到歷史最高水平。

下一步怎么解決？一號文件中提到了解決問題的原則思路，就是堅持實行玉米價格由市場決定，同時對玉米的價格形成機制和補貼制度進行改革，實行價格和補貼分離的辦法。采取這種辦法，農民就會根據市場供求來決定種多少、按什么價格出售，按照基本的規律進行測算。如果國內的玉米價格完全按照供求由市場決定，它將會理性地回歸到和國際市場玉米價格相近的水平。這樣，大規模進口的現象就會明顯減弱，就會為國產玉米提供市場。同時在這個過程中，如果大規模進口減少之后，不僅現在生產的玉米找到了市場銷路，庫存的玉米也會逐步消化掉。

目前，國家正在研究怎樣使價格的形成回歸市場。這里有個重大的問題，價格由市場決定，農民的利益政府也必須合理的保障，讓農民獲得合理的收益。具體的辦法，有關部門正在按照一號文件提出的要求認真地進行研究。

記者：關于農民增收的問題，有沒有更具體的保障措施？比如說從土地的所有權或者農民的不動產方面促進農民增收，讓農民增加一些額外的收入？

陳錫文：重點措施有以下幾個方面：一是加快推進新型城鎮化，讓更多的具備條件的、已經在城市長期居住和穩定就業的這部分農民工在城鎮落戶。二是在農業經營方式上進行創新，通過發展多種形式的適度規模經營來提高農業的效益。三是政府要助力農民開展大規模農田水利等基本建設，大規模地推廣先進適用的良種和先進的技術，依靠科技創新提高農業的效率。四是要在農村推進一、二、三產業的融合發展，讓農民不僅僅賣農產品，而且讓農民能夠通過介入農產品加工、農產品銷售這樣一個產業鏈條，來提升農業自身發展的價值鏈，讓農民從中能夠獲得更多的收益。五是在進行的一系列農產品價格體制的改革中，注意保障農民的合理收益，通過其他的補貼方式，保證農民的合理收益。六是加大基本公共服務城鄉之間的均等化步伐，包括醫療、教育、養老、最低生活保障等政策措施。

關于土地制度改革和農民財產性收入，也是政策必須關注的一個重大問題。農民的土地承包權、農民的宅基地使用權、農民對集體資產的收益分配權必須維護。通過一些改革，比如農村集體經營性建設用地的入市等方式，可以讓農民在土地上獲得更多的收益。但從總體來看，我國要堅持農村集體經濟所有制，要堅持農村土地集體所有制不能改變，所以這些改革都應該在這樣一個大的背景下逐步推進。

記者：在2015年秋糧收購，特別是玉米收購的時候引起了廣泛的社會關注。請問當前我們國家糧食的供求形勢究竟是什么樣的？有沒有具體的數字說明？此外，您剛剛提到，接下來我們會形成更加合理的玉米市場價格形成機制和收儲機制，主糧方面和其他糧食方面是否有同樣的改變？怎么樣確定這是否是個合理的機制呢？

陳錫文：主糧主要是三大谷物——小麥、水稻和玉米。就目前來說，小麥和水稻按照最低價收購的政策不會改變，但是要進一步完善，這說明它有改進的地方。這次對糧食問題在價格形成機制、補貼政策以及收儲制度改革方面，最突出的是針對玉米，因為當前玉米的供求關系矛盾比較大。

我國糧食的供求情況是這樣的，2015年，我國糧食產量是12400多億斤（6200多億公斤），2014年糧食產量是12150億斤（6075億公斤）。糧食雖然連續多年在增產，但是和國內的實際需求相比還是有缺口的。現在從數量來看，國內的供求缺口在2000～2500萬噸，還必須通過國際市場進口一部分糧食。

數量是一個方面，品種結構又是一個方面。比如2015年我國實際進口糧食超過了1.2億噸，為什么進口量會比實際缺口大呢？主要是品種結構不合理。比如隨著人們生活水平的提高，對植物油的消耗、對畜產品的消耗越來越大，在加工食用植物油和提供給畜牧業的飼料方面，對大豆的需求增長是非常快的。但是在我國，由于大豆屬于低產作物，種植的經濟收益不高，所以農民種植大豆積極性也不高。2015年，我國進口的大豆超過了8000萬噸。這說明我國糧食的缺口中只考慮數量是不夠的。所以，下一步的農村改革中，很重要的是通過供給側的改革，引導農民優化農業的生產結構，對有需求的產品要增加產量，對沒需求的產品要逐步調減。

除了大豆的進口量遠遠超出我國的供求缺口之外，還有一部分是品種調濟所必需的，比如小麥和水稻的有些品種；還有一些品種，實際上是用來替代玉米的，比如大麥、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉等，根據海關部門的統計，這幾個品種2015年的進口量接近3500萬噸。從這個角度來看，我國真正有需求的，包括大豆和需要進行品種調濟的一些小麥和水稻，這部分缺口通過國際市場調濟就能滿足。而玉米的替代品之所以有這么大規模進口，完全是由于我國工業玉米價格高導致的，如果讓玉米價格回歸到按供需決定的市場價格水平，這樣一些替代玉米的品種其實不需要進口。所謂市場定價，就是要由消費者和生產者共同來議定的價格水平。這些改革的具體措施還在進一步研究之中。

記者：2015年是豐收的一年，也是令人振奮的一年，我國農產品產量大幅度提高，充分說明了農業技術和農業機械化發揮出了重要作用。因此，農民的收入得以增長，但是部分地區依舊有豐產不豐收的現象，如何能讓土地增產、農民增收統一協調，中央和國務院有哪些措施？

陳錫文：農民增收要通過很多辦法來實現，非常重要的就是要引導農民合理地調整生產結構，怎么去生產市場有需求的、能賣好價錢的品種。還有，中央從2015年開始在吉林、黑龍江、內蒙古一些地區進行試點，將玉米從收獲籽粒變為青儲，通過這樣的方式調整結構。同時在考慮價格由市場形成之后，農民的投入成本等因素，國家還會考慮對農民的合理收益給予一定的保障，通過這些途徑，能讓糧食主產區的農民繼續保持收入持續增長的態勢。

此外，包括一、二、三產業融合，農村產業的創新、業態的創新，“互聯網+”直接銷售農產品等，這些都會給農民帶來新的收入機會。

記者：中央一號文件里提出要推進農業供給側改革，調整農業生產結構。剛剛您也提到一些農產品面臨著壓產能、去庫存的重要任務，請問農業供給側改革將如何具體展開？在農業產業結構調整上如何具體保護農業生產者的利益？

韓俊：2016年，中央一號文件明確提出要加大創新驅動力度，推進農業供給側結構改革，加快轉變農業發展方式。推進農業供給側的結構性改革，核心是圍繞市場的需求來進行生產，優化農業資源的配置，擴大農產品的有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性，這是一個總的要求。

供給側改革，中央一號文件有很多重要的政策部署，主要是抓好以下六個方面的工作：

第一調結構。要調整優化農業的產品結構、生產結構和區域結構。一號文件提出要“樹立大農業、大食物”的觀念，也就是不能單純以增加產量論英雄，要念好山海經，要唱好林草戲，要合理開發更多農業資源。特別是提出要統籌糧精飼發展，要為消費者提供品種多樣的產品。

第二提品質。下大力氣提高農產品的質量安全水平，要適應城鄉居民食品結構升級的需要，大力推進標準化生產、品牌化營銷，特別是要提高消費者對國內農產品的信任度。

第三促融合。促進農村一、二、三產業融合發展，因為傳統上的農業就是提供農產品，實際上農業是接二連三的，不光是提供產品，不光有生產的功能，它還有生態的功能，生產、生活、生態“三生”農業，要深度挖掘農業的多種功能，要把農業生產與農產品加工流通和農業的休閑旅游融合起來，培育壯大農村新產業、新業態，更好地滿足全社會對農業多樣化的需求。

第四去庫存。現在糧食、油料等很多產品的庫存量相當龐大，去庫存有一個過程，我們在去庫存的過程當中也會把握好節奏，要防止打壓現在的市場，因為現在農產品價格很多已經在下行了，如果把握不好節奏，可能下行的速度會更快一些，特別是玉米。因為糧食是商品，有的庫存時限是有要求的，玉米庫存有關部門正在加緊制定計劃。

第五降成本。這個潛力是非常大的，就是著力降低農業的生產成本、流通成本、營銷成本。比如說減少化肥農藥不合理的使用，把生產成本降下來，通過開展專業化、規模化的服務，降低農業的服務成本，實現節本增效。

第六補短板。大力彌補制約農業發展的薄弱環節，比如說農業基礎設施還比較薄弱，農業在生態環境方面、可持續發展方面還有很多薄弱環節，一號文件提出要持續改善農業的基礎設施，加強農業資源的保護和修復，實施山、水、林、田、湖生態修復和保護工程，要擴大退耕還林還草的規模，要治理面源污染，推動綠色發展。

有一點需要強調，推進農業供給側的結構性改革，不是說糧食不重要了，還要進一步鞏固和提升糧食的生產能力。當然糧食生產要尊重市場規律，要順應供求的變化，要實時調整糧食的種植結構，特別是玉米非優勢產區，要把產量壓下來，要實施藏糧于地、藏糧于技的戰略，真正加大對糧食主產區的支持力度，進一步調動農民種糧和地方抓糧的積極性。

記者：我注意到這次又把轉基因寫到了一號文件里，這次的用詞是“慎重推廣”，跟2015年加強科普是不太一樣的。想請您解釋一下2016年的轉基因政策會不會有一些變化？

韓俊：新一輪的農業科技革命和產業變革正在孕育興起，在農業生物技術領域，我們作為一個13億人口的大國，我們也不能落伍，所以一號文件提出要加強農業轉基因技術的研發，我們一定要搶占技術的制高點。

“轉基因”從國際上來看，雖然還存在一些爭論，但是轉基因作物商業化種植規模可以說是不斷擴大，所有轉基因產品在商業化種植之前都經過了大量的安全性研究和嚴格的評估審查，國際上對轉基因產品的安全性是有權威性結論的，任何批準上市的轉基因食品，可以說與傳統的食品一樣，它是安全的。我們國家對轉基因技術的政策是一貫的，是明確的。

2016年中央一號文件專門強調要加強農業轉基因技術研發和監管，在確保安全的基礎上來慎重推廣。這里特別強調了要加強監管，從已經查處的極個別地區非法種植轉基因水稻的情況來看，確實對轉基因的監管還要進一步強化，要加強日常監管，要嚴格監督執法，特別是要嚴把“三個關”：一是研發試驗關，二是品種審定關，三是生產流通關。一定要從源頭上防止轉基因的種子沒有經過審定就非法流入市場。公眾對轉基因產品存在擔心，完全是可以理解的，政府除了加強監管以外，要落實好轉基因產品的強制性標識的要求，要保證公眾對轉基因食品有知情權、選擇權。

記者：我們知道，近年來為了應對農產品價格所帶來的市場波動的風險，我們試點的目標價格指數保險，中央一號文件連續三年都對此有所提及。我的問題是這些年試點情況在全國范圍來看是怎么樣的，下一步的推動計劃是又怎樣的？

韓俊：我們的農業保險，除了政府前些年提供保費補貼，我們把它叫作具有政策性的農業保險以外，最近幾年在中國保監會的大力推動之下，農產品的目標價格保險方面的試點發展得也非常快。據保監會提供的材料，2015年下半年已經有18個省份在開展這方面的試點，我們對這個問題也召開了一些座談會，也做了一些了解，這個方面主要還是以地方為主在探索。現在我們有一個價格調節基金，很多地方是使用價格調節基金來支持農產品目標價格保險，這方面有很多很好的案例。比如甘肅定西中藥材的目標價格保險，中藥材的價格這兩年波動非常大，在保監會的支持之下，有關保險公司積極開展這方面的業務，在定西開展農產品目標價格保險以后，種植中藥材農民的利益得到了很大的保障，否則農民可能就是血本無歸。

農產品目標價格保險剛剛起步，覆蓋面還比較窄，這項保險是深受農民歡迎的。從試點的情況來看，需要政府加大支持力度，使它成為農業現代化的重要制度。

（本刊記者 田野 整理）