公證程序規則中的公證管轄之探討

摘要：《公證程序規則》中第一次提出了公證執業區域這個概念，這個概念在《公證暫行條例》里被稱為公證處轄區或公證機構的管轄。公證管轄是基于行政職權劃分的角度提出的，是因為當時的公證機構是帶有濃郁的行政色彩的國家公證機關。但隨著公證機構改革的不斷深入，公證機構的行政性質不斷的弱化，尤其是在《公證法》第六條對公證機構的性質進行了定義后，需要重新審視公證管轄。

關鍵詞：公證管轄；執業區域；立法模式；公證機構

中圖分類號：D926.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）20-0186-02

作者簡介：張游美（1980-），女，黑龍江富裕人，法學碩士，哈爾濱公證處，研究方向：公證法。

一、我國公證管轄的法律規定

《公證法》第二十五條規定：“自然人、法人或者其他組織申請辦理公證，可以向住所地、經常居住地、行為地或者事實發生地的公證機構提出。申請辦理涉及不動產的公證，應當向不動產所在地的公證機構提出；申請辦理涉及不動產的委托、聲明、贈與、遺囑的公證，可以適用前款規定”。以上規定可以看出，我國公證管轄主要是以地域管轄為主。同時，《公證程序規則》第十三條規定：“公證機構的執業區域，由省、自治區、直轄市司法行政機關在辦理該公證機構設立或者變更審批時予以核定；公證機構應當在核定的執業區域內受理公證業務”。

二、域外公證管轄的立法模式

（一）以公證人其所在地域為執業區域

法國《公證法》規定：“法國公證人只能在其公證人所管轄的地域內受理并出具公證文書，但是公證人在某一指定地域范圍內行使職權并不影響當事人的自由選擇。假如雙方要簽訂合同，雙方當事人都可以讓自己信任的公證人參加合同簽訂的過程。”[1]德國、美國也是此種模式。

（二）以公證人所在基層司法機關的轄區為執業區域

我國臺灣《公證法》規定，當事人或利害關系人，除法律特別規定之外，可以向任何地域的公證人申請辦理公證或者認證。公證人應以其所屬的地方法院或其管轄范圍為執業區域。但有特別緊急情形或根據公證的性質需要到執業區域外執業的不受此限制。意大利、西班牙、日本、韓國均是此種模式。

（三）以公證機構所在的行政區域為執業區域

《俄羅斯聯邦公證立法綱要》規定，公證人的執業區域根據俄羅斯聯邦的行政區域來劃分，公證人應當在其被任職的范圍內進行公證活動。

綜上所述，域外公證管轄的立法模式和我國公證管轄制度立法的最大的不同是限制的主體的不同，域外公證管轄制度的本質是限制公證人到自己所在執業區域外執業，而允許當事人本著便捷的原則到就近公證機構提出公證申請或者因基于對某一特定公證人的信賴到該公證人所在執業區域申請辦理公證并不為法律所禁止；而我國公證執業區域制度的實質是不僅限制公證人在本處之外執業，更限制當事人申辦公證的地域。[2]

三、我國公證管轄的兩種觀點

第一種觀點認為：不應取消公證管轄。公證機構和公證員必須嚴格在本執業區域范圍內進行執業，超越公證管轄的公證書無效。

理由：（一）還處于改制轉型期的我國公證機構，目前監督和自律機制還很差，一旦放開管轄，無序的不正當競爭將失去控制。（二）各地公證機構發展水平很不均衡，公證質量標準參差不齊，一旦放開執業管轄，各地為了爭搶證源會不斷地降低質量標準，從而影響公證的質量和公信力。

第二種觀點認為：為提高公證行業競爭力，與國際接軌，就必須打破公證執業區域的限制。

我個人比較贊成第二種意見，主要基于以下幾點理由：

（一）從公證員執業的獨立性來看：公證員是根據公證法，依照法定程序取得公證員執業資格證書，從事公證法律服務的法律執業體。目前我國《注冊會計師法》和《律師法》和對會計師、律師的執業區域均沒有任何限制。而公證員也完全可以像律師和會計師那樣，不受執業區域的限制，允許在全國任何區域內提供公證法律服務。

（二）從公證便民原則角度來看：便民原則是我國公證工作的基本原則之一。公證機構的選擇應由當事人根據辦證的路途遠近、服務質量高低、服務態度優劣、辦證效率來自行選擇，而不應當由公證法來進行強行規定。其中關于由當事人住所地、經常居住地的公證機構受理的規定，由于我國人口流動極為頻繁，如果一個當事人離開住所地，前往另一地工作、生活，但尚未達到一年以上的，按照公證法的規定，就只能讓當事人回原籍辦理，這違背了便民原則。且公證機構應當如何認定“一年以上”，公證法又沒有做出詳細規定，是以暫住證為準還是考察實際居住時間的，公證機構難以認定和判斷。

（三）從公證機構的法律性質來看：作為國家機關的行政機關和人民法院、人民檢察院設定管轄制度是國家行使管理權力的表現。而公證法中對公證機構性質的規定，使公證的行政色彩已經非常弱化，公證機構行使的不是國家行政管理權力，因此公證管轄也應當弱化，給予當事人更大的選擇權，這是符合公證機構的性質的。

（四）從證據保全和繼承權公證的特點來看：在公證實踐中，一些當事人，在申請保全證據公證時，因為管轄制定的規定，只能向侵權行為地的公證機構提出公證申請，然而受地方保護主義的影響，當地的公證機構特別是行政體制的公證機構，經常以不符合程序規定或人員較少沒有時間等理由拒絕受理，使當事人無法收集證據而導致無法維護自身合法權益。而隨著互聯網+時代的到來，網絡侵權案件越來越多，而當事人本可以在一家公證處完成的網絡證據保全公證，卻因為公證執業區域管轄的規定，奔波于不同城市的公證機構，造成了大量人力財力的浪費。而隨著我們改革開放的不斷深入，私有財產的增加，在申辦繼承權公證中，被繼承人往往在不同城市擁有多處房產，而根據公證管轄的規定，繼承權公證應當在不動產所在地的公證機構申請辦理的規定，繼承人又將一次次地奔走于各個城市，給當事人造成了極大的不便。

（五）從提高公證機構的服務水平來看：隨著我國市場經濟的不斷深入發展，人們需要的是高效率、高水準的公證法律服務。取消公證執業管轄，給當事人更多的自主選擇權，這有利于增強公證機構的服務水平和競爭力。當然前提是對公證市場規范的統一，如統一收費、統一質量標準、統一不同體制公證機構的辦證成本等，避免不正當競爭的發生。反對者認為，在目前監督機制和自律機制都不強的情況下，放開公證管轄競爭秩序會難以控制，而一些發展水平較低的公證機構失去公證地域管轄的保護后，在競爭中將會難以生存下去。但依賴管轄制度這種“父愛式的保護”來保證其公證業務，一味地設定管轄，設置人為的壁壘，長此以往，使公證的服務范圍和便利程度大大降低，使當事人感覺公證程序過于繁瑣的，就會趨向選擇律師等其他更加便利的法律服務機構，失去了民心的公證就會失去公信力，失去了公信力的公證機構將難以生存和發展。

基于以上分析，建議應將《公證法》第二十五條修改為：“自然人、法人或者其他組織申請辦理公證，可以向住所地、經常居住地、行為地或者事實發生地的公證機構提出。但有緊迫情形或依申請辦理公證事項的性質有到管轄區域外辦理公證的必要性的，不在此限”。

[參考文獻]

[1]王新華.有關我國公證管轄制度完善策略的幾點思考[J].科技風，2012（2）.

[2]安家愛.公證機構轉制中的困境與出路[J].西南石油大學學報（社會科學版），2010（5）.

[3]蘇志光.公證執業區域法律問題研究[D].上海財經大學，2010（1）.