關于依憲治國的幾點思考

摘要：2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》，提出了完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施的任務。由此引發筆者的對依憲治國的思考。本文主要從行政、司法、立法三個方面，分析如何進行依憲治國：行政方面主要從規范權力的角度；司法方面主要從如何保證法官進行獨立審判的角度；立法方面主要從增強黨的憲法思維，來促進黨對全面推進依憲治國的領導。

關鍵詞：依法治國；依憲治國；規范行政權力；法官依法獨立審判；增強黨的憲法思維

中圖分類號：D220；D920.0；D25文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）20-0143-02

作者簡介：武思琛雪（1993-），女，漢族，湖南懷化人，廣西師范大學法學院，2015級憲法與行政法專業碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

法律正好是免去一切情欲影響的神和理智的體現。當代社會政治文明的重要標志是法治。我國的法治開端較晚，這與我國的社會，經濟，政治，文化條件息息相關。中國的依法治國的方略發展大約分為三個階段：萌芽、形成、發展和完善。依法治國首先要依憲治國，因為中國特色社會主義的法律體系是以憲法為核心的。憲法在內容上規定國家最根本，最基礎的問題，在效力上的最高性，任何普通法律，法規都不能違反憲法的原則和精神，憲法是一切國家機關，社會團體和全體人民的最高行為準則，決定了其根本法的屬性，所以，中國特色社會主義法律體系是以憲法為核心的。堅持依法治國首先要依憲治國，而這里的“依憲”，筆者認為不應該是單單只依據成文法典，也就是1982年的《中華人民共和國憲法》，還應包括憲法性法律，憲法解釋，憲法慣例，國際條例和國際習慣。依憲治國最主要的是指權力的行使和運行都理當遵守憲法和法律。筆者主要從行政、司法、立法的一些方面談談自己的看法。

一、規范行政權力

行政方面的焦點問題是：在憲法和法律的規制下，如何使行政權力安全穩定運行？主要表現為：第一，行政權力相對司法權、立法權來說權力較大，所以它相對來說更難控制；這與我國的歷史傳統也有關系，在清以前地方行政官員，往往集行政、審判、執法于一身，所以它相對來說比較難控制。第二，由于行政機關在國家機關中人數是最多的，所以管理難度也比較大，難免會有疏漏，也可能會滋生腐敗現象；第三，行政機關行使權利的好壞與公民的利益息息相關。因此，如何有效控制行政權力，是依憲治國的關鍵。筆者認為，為有效控制行政權力，必須遵守行政權力法定、法律優先行政規章和法規、法律保留等原則。

行政權力法定：政府是國家權力機關執行機關，應當依照法律來行使行政權力，開展行政工作。但是，我國的行政機關立法權的膨脹，行政權力的法定并不單單是由法律的形式確定。也就是行政權力法定演變為行政權力權定。行政立法與法律有沖突，解決這種沖突的關鍵是法律優先和法律保留原則。“法律優先，在規范行政權力上是指，法律相對于行政立法制定的規章、條例等優先適用，在限制法律與行政立法的關系上，它本質上強調的是法律對于行政立法即行政法規和規章的優越地位。”[1]其要求：如果相關事項法律沒有規定，行政立法的規定一定不能違反法律；法律已有規定，行政立法不得與法律抵觸；如果行政立法、法律都做出了相關規定，行政立法與法律不一致的，應當首先適用法律，這是行政機關在實行行政管理應該堅守的準則。法律保留是指行政機關實行行政管理的行為不能任意作出，只有在法律規定的情況下作出，法律沒有規定就不得作出。總之，法律才是規制行政行為的最后準則，也是行政立法行為的最終導向。

二、法官依法獨立審判

我國憲法賦予了人民法院獨立審判權，沒有獨立審判，也就沒有公正司法，試想一個審判過程如果受到來自其他機關的干擾、威逼、利誘，還能夠保證司法的公正嗎？

那么如何來確保法官獨立審判呢？十八屆三中全會提出：“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，又叫司法省級統管。在這之前，省以下的地方法院的財政預算必須通過政府及其財政部門才能向同級人大、黨委提交，這就意味著預算通過政府及其財政部門時有可能被改變，所以其成為了法院財政的間接控制者，政府可以通過間接控制法院財政，可能會影響司法公正。在人事任免上，依據我國憲法、法律，各級法院、檢察院的高級司法官都由人大任免，司法機關受到權力機關的掣肘，因此，司法省級統管應運而生。

那么，司法省級統管是否無懈可擊呢？從財政上，1994年的分稅制改革，大量實權下放，財權縮小，省級財政能負擔的了如此大筆費用？是不是給本來就吃緊的省級財政雪上加霜。另外就是預算編制由省級法院、檢察院進行，還會不會可能造成省級法院過多干預地方法院事務呢？從人事任免上，憲法規定各級法院院長、檢察院檢察長還必須由同級人大任免。關于司法的中層干部比如各級法院的副院長的任免是否由同級人大任免？如果完全由同級人大任免試想一下，每個省多則兩千少則一千的司法人員，單單一個省級人大管理的過來嗎？

綜上，司法省級統管本身只是階段性的步驟，在這個步驟中所出現的幾個問題，包括：“行政化司法的干部、省級財務如何保障和人員的具體管理”，法學界各家都進行了探討，具體如何實施還要商榷，我們解決這一問題需要有這個意識：這一爭論的過程是為中央統一管理提供經驗。只有中央才能夠保證財政，能夠減少行政對司法的干預，從而保證法院獨立審判，促進司法和提高司法公信力。

三、增強黨的憲法思維，促進黨對依憲治國的領導

黨的法治思維的核心是憲法思維，是指我黨在提出解決問題時，要能夠以憲法為出發點，來捍衛憲法權威和促進憲法價值的實現。在改革開放的社會主義現代化建設的新的歷史時期，為了充分發揚社會主義民主和健全社會主義法制以及堅持和完善人民代表大會制度，體現中國共產黨領導的中國政治的特點和優勢，中國共產黨應該通過在各級人民代表大會中處于多數地位的黨員代表以立法方式將政黨政策上升為法律。黨向國家權力機關提出政策建議，由國家權力機關審議決定是否通過，而不是直接把黨的主張上升為法律。中國共產黨和人民代表大會都是為廣大人民群眾服務，體現廣大人民群眾的利益，所以我黨能夠領導人大。關鍵是如何處理二者的關系，使二者都最做到優化。在這個過程中，中國共產黨如何增強憲法思維，盡量避免出錯？

筆者認為：首先，我黨在制定路線、方針、政策時，盡可能多考慮是否違憲，是否違法？作為執政黨的中國共產黨，理應帶頭遵守，這樣才能更好地成為依法治國，建設社會主義法治國家的領導者和組織者。“其次，在立法過程中，中國共產黨的政策必須要通過人大。為了防止權力專斷，同時人大對黨要進行憲法和法律監督；不僅要做的平常的方式如審議工作報告、評議、視察等，還要講究實效性如有力度、有深度和有廣度地使用質詢權、撤銷不適當的決議或決定的權利以及組建特定問題調查委員會等。最后，我黨可以加強民主，包括黨內民主與黨外民主。黨內民主一方面是要求我黨在制定路線、方針、政策時，要深入進行調查研究，聽取各方面的意見和建議，通過集體討論做出決定。另一方面，選拔政府領導時，要做好民主推薦，測評程序做到公開透明，選拔出高水平高能力的領導，這樣制定路線、方針、政策時，也才能更民主、科學、合乎法律。”[2]

[參考文獻]

[1]張淑芳.論行政法規與行政法律的界限[J].比較法研究，2012，02：10-26.

[2]李治勇.論黨內民主與黨內和諧建設[D].曲阜師范大學，2010.

[3]王一濤.論黨的十七大對我國法制建設的推動作用[J].中共山西省委黨校學報，2008，01：9-10.

[4]謝小劍.省以下地方法院、檢察院人財物統一管理制度研究[J].理論與改革，2015，01：153-158.