博弈與平衡：試論新《行政訴訟法》框架下訴權保障與濫訴規制

摘要：新《行政訴訟法》的出臺與立案登記制的確立，彰顯國家保障公民訴權的良好趨勢，公民提起行政訴訟也是監督行政機關依法行使職權的重要途徑。但是在此新階段，也出現了公民濫用訴權等問題，導致資源浪費。因此，立法應當尊重公民的訴權，但也應合理規制濫訴。本文力求尋找保障訴權與規制濫訴的平衡點，并給出合理的建議，實現真正意義上的法治。

關鍵詞：“新行政訴訟法”；訴權；濫訴；平衡

中圖分類號：D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）20-0035-02

作者簡介：顧浩立（1991-），男，重慶人，重慶大學法學院，碩士研究生。

《行政訴訟法》是保護公民權益免受公權力侵害的重要工具，是糾正行政行為的重要制度。2014年11月1日通過，并于2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》是確立了立案登記制，更大程度上保障公民的訴權，鼓勵公民提起訴訟解決行政爭議，維護自身權益，相較于舊法無論是在立案、受案范圍、審判結果等方面都呈現出不少亮點

保障訴權是法治國家的基本特征之一，但伴隨著新法的出臺與施行，其也暴露出部分公民利用新法不進行立案審查而不合理行使訴權，導致大量資源浪費的問題。筆者基于行政訴訟法的基本理念出發，對如何保障公民訴權并規制濫訴進行分析，解讀濫訴根源所在，并作出理性建議，以期在保障訴權與規制濫訴之間達到平衡。

一、新法在訴權、濫訴方面的新變化

新《行政訴訟法》施行并伴隨著立案登記制的確立，當事人的訴權得到了更好的保障，行政訴訟展現出了一片欣欣向榮的局面，特別是在案件數量上快速增加，如C市第一中級人民法院行政庭2015年全年新收案件1438件，較之2014年的809件增長了77%，較之2013年新收案件609件增長了兩倍多。但在這良好局面的背后，大量的濫訴案件也給行政訴訟添加上了幾分虛假繁榮的意味。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出變立案審查制為立案登記制，與立案審查制相比，立案登記制降低了訴訟的門檻，變得更加規范、公開，更好的保護訴權。辯證的來看，新《行政訴訟法》所體現的立案登記制等內容，雖然能更大程度上保障公民的訴權，但是因其缺少了審查環節，也更易導致濫訴問題的發生，大量案件得以直接進入審判階段，其中夾雜著纏訴、濫訴案件。我國現處于社會矛盾的多發階段，一些領域的“官民”對立情緒較為嚴重，部分原告并不是以通過司法途徑解決問題為目的，而希望通過訴訟以達到向行政機關施壓、引起社會關注或者單純泄憤等目的。以筆者經歷來看，新法施行以來，出現了部分人利用信息公開，非理性的向多個行政部門反復提起申請進而提起訴訟，或者對行政機關有抵觸情緒，其不合理訴求未被滿足后提起訴訟。這就出現了新法要保護公民訴權，而部分公民不理性行使訴權的沖突。

二、保障訴權與規制濫訴的博弈

（一）保障訴權的意義分析

公民的權利在受到行政機關不法侵害后，都有將其訴諸于司法的權利，確立和保障訴權也是法治國家的基本職權與義務之一。“有權利必有救濟”，行政訴訟訴權的存在，是救濟權利的權利，是公民保護自身合法權益免受行政機關不法侵害最強有力的保證，也是促使行政機關依法行政的重要途徑。

然而據統計，新法施行后的2015年全國新收行政案件486295件，雖然較2014有著巨大的進步，但相較于同期刑、民事案件以及國外行政案件數量，我國的行政案件數量仍然明顯偏低，這并不能說明我國行政機關的行政水平高明，其與公民之間的沖突較少，相反大量的行政爭議進入了信訪等非司法途徑，據統計：2013年，全國信訪系統接待超過1000萬人（次），其中涉及對行政機關的行政行為有爭議的超過600萬件。出于對行政訴訟不信任等多種原因，造成了公民“信訪不信法”的問題，大量行政爭議退出了行政訴訟市場轉投到信訪。從法社會學角度看，我國的行政訴訟原告在強大的公權力面前顯得十分弱小，地位不對等，公民在一定程度上對行政訴訟缺乏信心，經過對自身實力、地位結構以及訴訟價值評估后，選擇放棄起訴。訴權是提起訴訟的邏輯起點，如果缺乏對公民訴權的保護，公民怯于起訴、無法起訴，行政訴訟法也將流于形式，失去意義。因此，針對行政訴訟訴權的保障，甚至是強化行政訴訟訴權，對于我國目前行政訴訟的狀況而言有著特殊的意義。

（二）規制濫訴的意義分析

一方面我國行政訴訟的狀況決定了必須強調訴權的保障，另一方面行政訴訟的新問題也需要對權利進行合理的限制，防止訴權的濫用。這就要求在訴權保障和規制濫訴的博弈之間尋求平衡。公民有權提起訴訟，但任何權利的行使都有其合理的邊界，特別是新法對立案登記制的確立更是需要對濫用訴權行為進行規制。

以筆者的經歷來看，濫訴行為主要表現為以下幾類：一是出于對行政機關的行為不滿，提起訴訟發泄情緒；二是通過大量訴訟引起社會輿論關注，給行政機關施加壓力，以達到自己的目的；三是對于信訪不滿進而轉到訴訟途徑的；四是律師出于經濟利益，鼓動大量當事人提起訴訟。究其原因，筆者認為既是由于立案登記制后，行政訴訟費用的相關制度存在不合理之處，也存在行政機關行為不得體，造成了“官民”對立的局面，同時部分公民法治觀念淡薄也造成了這些問題。

不是所有的司法裁決都能產生正義，但是每一個司法裁決都會消耗資源。當事人非理性行使訴權背離了行政訴訟的初衷，不符合行政訴訟的價值取向，既浪費司法、行政資源，又擾亂了相關機關的正常工作秩序，如新《行政訴訟法》第三條規定：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，在面對濫訴案件時，不僅司法機關必須進行立案審理，被訴行政機關還必須派人出庭參加訴訟，其中的人力、財力勢必大量流失，同時濫訴也會招致社會對司法公正的懷疑，喪失法律的信仰，無疑會阻礙法治社會的建設。理論上來講，訴訟的理由是無窮盡的。可是國家所擁有的司法資源卻是有限的。國家保障公民的訴求，但任何權利都有其合理的邊界。

三、保障訴權與規制濫訴之間的平衡

法是利益的調節器，掩藏于法律沖突背后的是現代公共生活中多元利益的分化和沖突。《行政訴訟法》是以保障公民合法權益不受行政機關不法侵害為其價值取向的，其調節公民與行政機關之間的利益沖突，面對現存的濫訴等問題，我們當然不能因噎廢食般的否定保障公民訴權的重要性。確認和保障權利是法治的真諦，尊重和保障人權是國家治理的精髓所在，也是國家現代性的根本體現。但是面對日益增多的濫訴現象，導致大量資源浪費，法律也不能毫無作為。但訴權保障與規制濫訴之間也不是“零和博弈”，從既不減損公民訴權，增加公民訴累，又能達到管控濫訴問題的目的出發，筆者認為可以對行政訴訟費用及其相關制度進行調整以達到二者之間的平衡。

行政訴訟費用從狹義上指向法院交納的受案費用。我國目前的行政訴訟費用交納規則主要體現在2006年國務院制定的《訴訟費用交納辦法》中，該辦法第十三條第一款第五項規定：行政案件按照下列標準交納：1.商標、專利、海事行政案件每件交納100元；2.其他行政案件每件交納50元。即除商標、專利、海事行政案件外，其余多數行政案件皆交納50元。

（一）調整行政訴訟受案費用

行政訴訟費用具有防止濫訴的導向作用，法律在規定公民有權提起訴訟的同時，要求其向法院交納一定的費用，這使得當事人在選擇通過訴訟途徑解決行政糾紛的同時需要評估其所承擔的成本，以理性的選擇解決途徑。從這一角度看，訴訟費用能在一定程度上控制濫訴等問題的發生。但我國現行的收費標準仍然沿用的是十年前制定的《訴訟費用交納辦法》，即普通行政案件收取50元。但是，近十年的發展，經濟水平有著較大的提升，如該辦法制定的2006年我國城鎮居民可支配收入為11759元，而2015年已達31195元，并且地區經濟水平存在差異，現行的50元統一收費標準在實行立案登記制以來不僅難以起到填補司法、行政資源的消耗的作用，也不能起到規制濫訴的功能。為此，筆者認為可以在保持收費標準相對穩定的前提下，適當提高、調整現行的收費標準，濫訴者經過收益考量放棄濫訴行為，更好的發揮訴訟費用的規制功能。

（二）變革訴訟費用預交制度

由于需要對訴訟受理費用進行調整，為避免增添公民負擔，因而也需對訴訟費用相應的配套制度進行調整。為了適應提高訴訟費用標準帶來的變化，筆者建議在保留訴訟費用由敗訴方承擔的前提下，可以通過變革行政訴訟費用預交制度以進行配套。

《訴訟費用交納辦法》第二十條規定：訴訟費用由原告、上訴人預交。對于行政訴訟而言本身便有不妥，如若公民受到公權力的侵害，財產被強制執行，導致傾家蕩產，法律還要求其預交訴訟費無異于公權力變本加厲的二次盤剝，并且如需提高訴訟費用標準，讓原告承擔改革成本，更是會加重其負擔，使之放棄訴訟途徑。因此，行政訴訟應當建立起“被告預交，敗訴方承擔”的訴訟費用預交制度，即由國家行政機關預交訴訟費用，根據案件結果決定由哪方當事人承擔。通過此路徑，既能監督行政機關，又能在提高訴訟費用的框架下，保障公民訴權，不增添其負擔，也可以起到防范濫訴的作用。

（三）原告勝訴有權請求被告承擔其他費用

《訴訟費用交納辦法》第六條規定的訴訟費用包括案件受理費，申請費等，同時第二十九條規定訴訟費用由敗訴方負擔，勝訴方自愿承擔的除外。但是一個訴訟不僅包括案件的受理費、申請費等狹義上的費用，也包括律師費、誤工費、交通費等其他費用。面對行政訴訟的高昂費用，加之其本身難以勝訴等原因，作為原告的公民經過一定的評估后，可能會做出放棄訴訟的選擇，公民的合法權益難以得到法律的保護。公民的權益受到行政機關的侵害，進而觸發了行政訴訟，導致費用的產生，在原告公民勝訴，即被告行政機關的行為確存違法之處的情況下，原告理應有權請求被告承擔律師費、交通費等其他費用，如此可以彌補公民提起訴訟的支出，鼓勵其通過訴訟解決行政爭議，又能督促行政機關謹慎、依法行使職權。

四、結語

我們期望所有的行政機關依法行使職權，轉變思維，強化服務意識，但行政爭議的發生卻也難以避免。為此我們理應對訴權進行保障，也應對濫用訴權有所規制。隨著新《行政訴訟法》的施行，公民的訴權在更大程度上得到保障，這是我國法治化的表現。但是非理性的濫用訴權也會對法治建設帶來危害，對其進行規制也成為必然。基于不減速公民訴權，又能規制濫訴的目的，以訴訟費用及相關制度為視角，采取積極的法律措施，有助于我們擺脫訴權保障與濫用訴權之間矛盾的兩難境地。

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