強化公共財政職能 服務三農健康發展

楊文萍

摘要：“十二五”期間，安徽省滁州市市縣兩級財政部門積極發揮公共財政職能，強化支農投入，創新資金管理，為農村經濟社會健康發展提供有力支撐。

關鍵詞：公共財政；服務“三農”；發展

“十二五”期間，安徽省滁州市市縣兩級財政部門深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞中央、省、市“三農”工作部署，積極發揮公共財政職能，強化支農投入，創新資金管理，為農村經濟社會健康發展提供有力支撐。

一、主要措施

（一）增加支農投入，夯實發展基礎。一是強化預算編制，增加本級投入。市縣兩級財政認真貫徹中央一號文件精神，緊緊圍繞市委、市政府“三農”工作部署，積極調整支出結構，不斷加大支農支出投入，確保了各項重點工作有效落實。五年來，全市農林水事務預算達到109.03億元，其中市縣財力安排71.15億元。二是推進項目管理，做大投入規模。2013年起，隨著審批權限的不斷下劃，市縣財政加強與農口主管部門的工作協調，主動做好項目指南發布、專家評審、立項公示等工作，規范項目管理，加快資金支出，推進惠農政策有效落實。“十二五”期間，全市農林水事務支出總量達到222.05億元，較“十一五”期間支出總量57.34億元增加164.71億元，增長287.25%。

（二）創新資金管理，引導各方投入。一是引導銀行信貸資金投入。來安縣于2012年起，財政先后安排600萬元、農業主體籌措400萬元，為農業經營主體貸款擔保，由縣農村商業銀行按1∶5的比例配套5000萬元信貸額度。天長市從2013年起，設立500萬元農業擔保基金，由民生村鎮銀行按1︰6配套3000萬元信貸額度。2015年，來安縣、南譙區進入省級融資風險補償基金支持農民合作社、家庭農場發展試點；明光市、鳳陽縣列入市級試點，融資貸款已陸續發放。2015年，市本級設立林業貸款專項擔保基金1000萬元，經過財政、林業及合作銀行密切配合，擔保貸款當年發放605萬元。涉農專項擔保基金的設立和運行，為建立健全農業擔保體系建設摸索了路徑，對進一步增加“三農”信貸投入將產生積極作用。二是撬動社會資金投入。按照“政府引導、農民主體、社會參與”的原則，充分運用好市場的手，廣泛吸引社會資本投入農田水利、美好鄉村建設和實施森林增長工程等。

（三）完善制度建設，健全管理機制。“十二五”期間，市縣兩級財政制定、修訂農業財政專項資金管理辦法70余項，將制度管理貫穿于資金申報、分配、使用、監督等環節。2014年，針對項目管理存在不足、管理水平亟待提高的問題，滁州市出臺了《關于建立財政農業項目庫工作意見》和《財政農業項目市級專家評審管理暫行辦法》。《項目庫意見》按照“信息公開、市縣聯動、動態管理”的原則，以公開征集入庫項目的形式完成市級項目庫建設。明確財政扶持農業項目原則上均從項目庫中評審產生；對連續申報、多頭申報等行為進行界定。2014年起，財政、水利、扶貧等部門先后完成市級項目庫建設并得到了應用，取得了一定成效。《評審辦法》按照“公正、獨立、保密、回避”的原則，通過涉農主管部門推薦、面向社會公開征集的方式，建立市級專家庫。同時還對評審專家的基本條件、職責、評審內容、評審流程等進行明確，完善了專家年度履職評價制度。2014年，滁州市建立了共有68名專家的農業項目評審專家庫，成為市直農口單位項目評審的共享平臺。

（四）提升整合水平，增強使用效益。“十二五”期間，滁州市進一步健全縣級財政支農資金整合工作考評體系，深入推動縣級財政支農資金整合。一是以預算編制為整合引導。各地為深入推進支農資金整合，在預算編制環節按照“開源節流、優化支出、調整結構”的原則，對重點工作進行統籌考慮，調整財力予以支持。市財政在2014、2015年度，分別整合5000萬元，集中支持農業示范區建設。二是以行政推動為整合動力。各縣（市、區）政府分別成立以政府主要負責同志任組長，財政、發改、農業等部門為成員的領導小組，為整合工作提供了組織保障。三是以規劃實施為整合平臺。各縣（市、區）依據本地農業、水利“十二五”規劃，圍繞主導產業發展、美好鄉村建設等中心，樹立“一盤棋”思想，組織力量精心編制年度的整合方案，統籌安排小農水重點縣等重點項目，集中財力組織建設。四是以制度健全為整合保障。各地財政部門主動牽頭或與有關部門聯合制定出臺管理制度，為整合工作提供了制度支撐。五是以財政資金為整合撬動。各地制定財政獎補政策，鼓勵社會力量投入農業，同時完善融資平臺建設，吸引金融資本投入。據統計，2015年全市共整合涉農資金28.17億元，引導社會投入19.12億元，進一步推動了美好鄉村、現代農業示范區建設和主導產業發展。

（五）加強資金監管，確保資金安全。一是認真組織各項檢查。“十二五”期間，我們先后組織了強農惠農資金專項清理檢查“回頭看”活動、2011年度財政支農資金和項目檢查、2011—2012年財政專項扶貧資金檢查、全市涉農資金領域預防職務犯罪專項行動、2013年度財政支農資金和項目檢查、“水利資金管理提高年”活動、涉農資金專項整治行動等多項重點檢查工作。通過檢查工作的開展，進一步宣傳了強農惠農政策，增強了各主管部門責任意識。二是發現問題積極整改。在各項檢查中，對發現的問題進行及時認真整改，促進了涉農資金的規范管理。僅在2015年涉農資金專項整治行動中，共整改問題61件，整改金額8848.4萬元。

二、成效

（一）農業基礎設施有效改善。一是水利建設步伐加快。“十二五”期間，投資10.50億元，完成小水庫除險加固540座；投資22.74億元，對小泵站、小水閘、中小灌區、塘壩、河溝、末級渠系等為重點的小型農田水利工程改造提升；投資4134萬元，完成5條小流域綜合治理，治理面積29.3平方公里；投入6.04億元，先后實施小農水重點縣項目27個，通過實施溝、渠、涵、閘、路、橋等工程，治理田間工程52.23萬畝。二是農機裝備水平提高。全市共兌付農機購置補貼6.14億元，有力推動了全市農機裝備水平的提高。2015年底，全市農機總動力達到690萬千瓦，比2011年增加146萬千瓦；全市農作物耕種收獲綜合機械化水平達80%，比2011年提高5.6個百分點。三是糧食產量穩步增長。通過大規模農田水利基礎設施建設，進一步改善了農業生產條件，結合農業實用技術推廣應用，進一步強化了糧食綜合生產能力。2015年，全市糧食產量達到89.01億斤，較2010年77.5億斤增長14.85%。

（二）農業經營主體健康發展。“十二五”期間，滁州市積極籌措資金，支持農業產業化企業、農民專業合作組織和家庭農場發展，進一步增強農業發展活力。市、縣兩級分別制定了《家庭農場認定辦法》，出臺了《示范合作社獎補辦法》，安排了農業產業化龍頭企業技改貼息專項資金，實施了農村土地規模流轉獎補政策。據統計，僅市級以上農業綜合開發、財政扶持合作社發展資金即達5600余萬元，農業產業化專項資金6500余萬元。截至“十二五”末，全市共認定家庭農場3000戶、農民專業合作社5090戶；市級以上農業產業化龍頭企業達到237戶，其中國家級3戶。

（三）農民收入增長得到促進。“十二五“期間，滁州市以現代農業示范區建設為抓手，不斷提升現代農業發展水平。近三年，市本級整合農業專項1.2億元，直接支持示范區建設。至“十二五”末，全市各級現代農業示范區共有103個，其中國家級1個、省級6個、市級15個。南譙區積極發展“城郊型農業”，大力發展滁菊、茶葉等，初步形成了以示范基地為核心、以龍頭企業為紐帶、以園區建設為亮點的特色農業發展之路。全市適用技術推廣面積達1280萬畝次，主要農作物良種覆蓋率達95%以上；新增無公害農產品認證506個、有機食品11個、綠色食品215個。農業科技進步貢獻率達到50%以上，新品種、新技術、新機具的推廣應用，大大提高了全市農業生產水平。2015年，全市農民人均可支配收入10070元，較上年增長9.8%。

（四）農業保障體系不斷完善。滁州市認真落實各項強農惠農政策，促進農業保障體系進一步完善。“十二五“期間，共發放農作物良種補貼、綜合補貼及糧食直補資金52.29億元；政策性農業保險穩步推進，種植業共承保4498.2萬畝，養殖業共承保563798頭，應付保費7億元，支付理賠款4.8億元，其中種植業4.5億元，養殖業0.3億元；一事一議財政獎補實施項目10953個，累計投入資金11.9億元。

（五）資金監管體系進一步健全。“十二五”期間，市縣財政部門在省廳的指導下，不斷完善涉農專項資金管理制度，規范項目申報審批、資金分配和撥付、項目實施、竣工驗收和資金使用監督等重點環節，著力提升資金使用效益。一是規范流程管理。嚴格執行項目法人制、招投標制、建設監理制、合同管理制、資金報賬制和竣工驗收制，實行全程公開、陽光操作。二是規范資金管理。所有財政支農資金嚴格按方案實施，涉農補貼類資金一律由主管部門進行登記造冊，張榜公布，由財政部門通過“一卡通”直接打卡到戶；非補貼類的項目嚴格按照項目管理和項目批復內容實施，確保資金使用效益。五年來，全市通過“一卡通”共發放各類補貼資金100.92億元。

雖然“十二五”期間財政支農工作成效顯著，但不能忽視存在的問題。項目分散、多頭管理，難以形成合力；部分地方對整合的認識不足，影響支農資金整合；支農項目要求配套過多，地方難以做到；項目管理要求不斷提高，與項目實施難度不斷增大形成反差，部分經辦人員的申報意愿下降。

三、建議

（一）建立健全規劃引領機制。各地應以農田水利建設、農業產業發展規劃、美麗鄉村建設、扶貧開發、農村道路建設等分項規劃為基礎，編制縣域農村經濟社會發展總體規劃，切實以規劃為引領，扎實推動農村經濟社會健康發展。同時，隨著涉農項目審批權限的不斷下劃，為各地推進涉農資金整合創造了條件；通過合理布局涉農項目，科學整合涉農資金，又為規劃有序實施提供了便利。

（二）切實加強涉農工作領導。由于涉農項目的多部門管理，使涉農資金科學整合存在困難，各地應予高度重視。在政府層面，探索建立涉農項目統一管理的領導機制，可以減少多部門管理的不協調，降低規劃實施難度，進而提高涉農資金使用效益。

（三）調整項目管理方式。為規范涉農資金管理，各地各部門不斷強化涉農資金管理，項目管理從“四制”升至“六制”，客觀上影響了項目實施進度和資金使用效率。因此，要調整項目管理方式。一是提高項目“村民自建”比例。對以村集體為實施主體的部分公益性項目，可以在一定監督的前提下，鼓勵以“村民自建”的方式實施，能增強群眾自我服務的主體意識。二是對以合作社、家庭農場為主體的小額補助項目，在完成實施內容確認等相關手續后，即可直接支付補助，不必經過招標、采購及審計等程序，以減輕項目主體負擔。

（四）建立涉農工作激勵機制。由于涉農項目管理程序強化，使涉農項目實施難度增大，部分經辦人員不愿申報項目。鑒于涉農項目管理這一新問題，各地政府應采取一定措施，幫助解決涉農項目實施中遇到的困難；建立涉農工作激勵機制，切實調動工作人員的積極性，創造涉農項目實施的良好環境，不斷提升涉農資金使用效益，推動農村經濟社會健康發展。

（作者單位：安徽省滁州市財政局）

責任編輯：洪峰