銅仁市碧江區鄉鎮綜合體制改革的實踐與思考

劉源泉

摘要：近年來，貴州省銅仁市碧江區積極探索鄉鎮綜合體制改革。通過鑄造理念、優化管理、科學統籌等，力促鄉鎮綜合體制改革“破繭成蝶”。

關鍵詞：鄉鎮；綜合體制改革；“碧江模式”

近年來，貴州省銅仁市碧江區積極探索鄉鎮綜合體制改革。通過鑄造理念，成立“鄉鎮規委”，提升改革創新力度；優化管理，實施“小部制”瘦身改革；科學統籌，深化產權改革；素能培訓，推進鄉鎮執法，提高改革執行力；促進就業，實施“雁歸工程”；建立體系，健全風險評估；轉型升級，打造示范園區；激活內需，建設美麗鄉村。通過上述改革措施，力促鄉鎮綜合體制改革“破繭成蝶”。

一、碧江區鄉鎮綜合體制改革基本情況

碧江區轄4鎮5鄉4街辦，9個鄉鎮占據全區“半壁江山”。在鄉鎮綜合體制改革中，以鄉鎮行政管理體制改革為突破口，堅持“積極穩妥、先易后難、有序推進”的原則，緊緊抓住鄉鎮這“牽一發而動全身”的“前沿陣地”，探索出全國鄉鎮工作轉型升級的“碧江模式”。

自2015年8月實體化運作以來，碧江區嚴格按照“精簡、統一、高效”思路，成立改革領導小組，抽調專人具體辦公，組織實施檢查督辦。對上保留、對內統籌，編制分類管理、人員統一使用，將原有7站8所整合為“三辦三中心”，架起直接聯系服務群眾“連心橋”，解決“門難進、人難找、事難辦”問題，形成“上下聯動、齊抓共管”良好格局。

對被省列入全國100個示范小城鎮建設的壩黃鎮，專門出臺《關于壩黃鎮黨政機關主要職責內設機構和人員編制規定的通知》、《關于支持壩黃示范小城鎮建設的意見》、《關于賦予壩黃鎮部分區級經濟社會管理權限實施方案的通知》等文件，科學設置行政機構9個（黨建辦、法制辦、安監辦、計生辦、規劃辦、群眾工作辦、綜合執法辦、社會事務管理辦、經濟發展改革辦）以及事業機構（社會工作服務中心、科技宣教文化中心、農業綜合服務中心、農產品監測中心、政務服務中心，食品藥品監督管理站、林業環保站、村鎮規建站、畜牧獸醫站、農機站、扶貧辦），增設國土資源規劃建設辦。采取委托、授權等形式，依法下放產業發展、社會管理、民生事業等權限7類147項，目前成效顯著。

二、碧江區鄉鎮綜合體制改革的主要做法

（一）加強領導，多方協作。

1. 成立鄉鎮規劃管理委員會。統籌各鄉鎮（街道）成立規劃管理委員會，落實編制、明確責任、建立機制，制定集中建房五年規劃、實施計劃；召開規劃委員會議，完善建房程序審批，嚴控農村農田建房，有效推動城鎮規建；建立規劃數字化信息管理平臺，讓人社、公安、房管、金融、工商、稅務、住房公積金等部門數據信息實現共享，提高行政效率，加快城建步伐。

2. 打造現代高效農業示范園。圍繞設施化、科技化、景區化、市場化建設目標，以市區蔬菜保供、生豬養殖為主導，推進“企業+基地+合作社”模式，探索“企業+村級組織（合作社）+大戶（家庭農場）”利益聯結機制，以“生態、高效、循環”為理念，推進現代高效農業示范園區發展，為促進農業增收、農民增效涂上濃墨重彩一筆。

3. 建設美麗鄉村示范點。圍繞小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨等項目化、實物化，建設“四在農家·美麗鄉村”，因地制宜打造美輪美奐山水園林村寨、民族特色村寨等靚麗鄉村，規劃編制，收儲土地。

4.改革農村產權。深入推進農村“四權”確權頒證，激活農村沉睡資本，實現資源變資產、資產變資本、資本變效益的“三資轉化”。簡化農村土地承包經營權、宅基地使用權、房屋產權及林權的確權手續，縮短流程。

5.實施“雁歸工程”促創業就業。深入實施“雁歸工程”，完善就業創業數據庫，嚴格執行工作動態月報告。召開推進會、專題會、培訓會，組織專門隊伍為“歸雁”講解創業就業優惠政策，以園區建設為載體，創新服務方式，調動綜合要素，撬動“雁歸”活力，助推經濟發展。

6.探索鄉鎮綜合執法制度改革 。按照“職權法定、權責一致、能放則放、按需下放”原則，探索建立部分執法權限和事項委托（交辦）鄉鎮執法，走出“一支隊伍管全部”綜合執法模式。規劃編制機構，成立臨時機構，把創建、村管、國土、民兵、派出、工商、安監、綜治、司法等部門納入綜合執法隊伍，由分管領導帶隊，重點開展安全領域、違章建筑、整臟治亂、社會穩定等方面執法，有效打擊違法，構建和諧穩定社會。

7.探索小部制改革。制定《銅仁市碧江區鄉（鎮、街道）機構運行機制“小部制”改革工作實施意見》，明確改革時間表、路線圖，從制定方案、組織實施、落實驗收、總結提高四階段有序推進，精簡機構，優化崗位，促進工作轉型升級，實現“1+1>2”效果。

8.探索建立重大決策風險評估機制。把重大項目、民生工作、社會管理和誘發性事因等問題作為風險評估重點內容，凡涉及公共、群眾利益的重大決策，廣泛征求社會意見。堅持以民生、社會、資金鏈、干部能力、輿論炒作及誘發性問題等六類風險點為切入口，成立項目建設服務組跟蹤服務，制定應急預案，處理突發風險，營造和諧氛圍。完善預警排查、調解優化、評估落實，全力構筑預防、緩解、化解人民內部矛盾的工作機制，以新思路、新辦法掌握維穩主動權，推動政治安定、社會穩定、經濟發展、安居樂業。

（二）統籌謀劃，規范操作

1.宣傳造勢。借力報刊雜志、廣電網媒，加大對外宣傳報道力度。召開改革試點工作動員大會，舉全區之力支持試點鄉鎮改革，現場落實項目建設、部門幫扶、下放權限等相關工作。

2.規范行為。印發改革試點工作實施意見，融入支持政策項目辦法內容，作為改革總藍圖。

3.不斷完善。理順區級、部門和鄉鎮之間的機構關系，做好下放權限交接，確?！跋碌萌?、接得住、管得好”。根據試點鄉鎮承接能力簡政放權、大力放權，能放則放、應放盡放，增加下放管理事項，健全完善鄉鎮功能。

（三）圍繞中心，促進發展。

1.抓好鄉鎮發展規劃編制工作。高質量高規格重新編制鄉鎮發展規劃，重點抓好城鎮、村居、產業、交通、社會經濟發展規劃等編制規劃“五位一體”發展。堅持“以城帶鄉（鎮）、以鄉帶村”思路，抓好小集鎮、中心村建設，加大特色食品、文化旅游、商貿物流等建設，推進綠色發展，打造美麗鄉鎮。

2.大力發展支柱產業。確定經濟建設、公共服務等民生保障項目，部門幫扶，獎懲兌現，一月檢查，半年小結，年底“算賬”，強化責任，有序推進。

3.加強社會管理。狠抓安全生產，強化信訪維穩，輿論引導文明。提高城鄉居民養老保險、新型合作醫療等的申辦率，保障民生。

三、碧江區鄉鎮綜合體制改革存在的問題

（一）運行機制與職能轉變存在矛盾。

1.權利、責任不統一。尚未制定部門配套制度和管理辦法，與鄉鎮協調力度不夠、管理缺位。存在職能泛化現象，政治、經濟、社會等事務無所不包，土地、環保、規劃、城建等部門習慣給鄉鎮分任務、下指標，而將實際處置權、執法權上收，令鄉鎮承擔無限責任、享有有限權利，權責不統一，發生“越位”、手段“缺位”、擔責“錯位”。

2.事權、財權不一致。區級財政只給鄉級撥付保證中心工作正常運轉的基本經費，而一些專項工作新增任務經費是以區直部門撥付，各部門以鄉鎮為單位分配任務，自己督導，且很少在安排任務時下撥經費，使鄉鎮事權財權不匹配，增加鄉鎮負擔。

3.鄉鎮維穩壓力大。農村矛盾糾紛多，鄉鎮面對涉法涉訴、上訪等問題，有心解決、無權處置，境地尷尬。

（二）隊伍建設與形勢要求尚有差距。

1.進人渠道窄，崗位普遍缺人。鄉鎮干部一般只出不進，很少有人愿留鄉鎮，造成進人渠道狹窄，崗位普遍缺人缺編，不少干部身兼多職，疲于應付。

2.干部交流少，晉升空間小。鄉鎮干部在同一鄉鎮工作15年以上者達50%以上，基本是干了一輩子都在原地踏步，晉升空間小，進取熱情隨年齡增長衰減。

3.干部待遇差，生活條件苦。區縣財力有限，津補貼少，鄉鎮干部待遇相對縣直機關差別較大。有的鄉鎮事業干部與行政干部同工不同酬，平均相差400余元。工作缺乏交通工具，摩托下鄉自出油費。辦公居住條件滯后，影響工作熱情精力。

（三）鄉鎮財力與工作需要不能對接。

1.產業結構調整引導資金不足。一些鄉鎮只好四處“化緣”，把精力放在找項目、跑資金上。在絕大多數村集體經濟基礎薄弱、群眾自籌能力有限的情況下，要想確保建設項目按時完成，只能擠占其他資金或舉債建設，新債務時有發生。

2.維穩工作經費并無固定來源。平均每個鄉鎮一年用于維穩開支都在10萬元以上，多的超過60余萬。這些開支無來源，只好擠占其它資金，日常工作難以展開。綜合考核體系與鄉鎮實際脫節，為應對考核檢查，部分鄉鎮把一些能綜合進行的工作分開部署，設置多套機構，準備多種檔案，無形中增加鄉鎮負擔。

四、深化鄉鎮綜合體制改革的建議

（一）整合資源，防止一放就亂。

積極探索鄉鎮事業單位人員職稱評定，以鄉鎮編制總數為基數，適當增加較高職級崗位核定比例。加強規劃委員會實體化運轉和下放行政綜合執法權限，加強知識培訓。制定配套辦法，建立與鄉鎮協調配合工作機制，防止一放就亂，定期完成其它鄉鎮執法機構。

（二）搞好隊伍建設。

1.提高待遇。加快事業編制干部工資改革步伐，落實各種補貼，年終目標考評獎勵與行政干部一視同仁，解決“同工不同酬”問題。做好事業單位職稱評定，放寬直接從事農技服務評定條件，鼓勵優秀人才到一線服務。謀劃統籌解決鄉鎮干部住房問題，全面摸底住房狀況，依托城鎮選擇基礎較好鄉鎮試點，探索“集中統一、分片聯建”形式，提供土地、稅收等政策扶持，降低成本，讓鄉鎮干部買得起、住得下，力爭用3至5年時間解決鄉鎮干部住房問題。

2.優化隊伍。加大鄉鎮干部選拔力度，確保能進能出、優勢互補。加強鄉鎮與部門、貧偏與發達鄉鎮干部間交流，從一線事業干部、優秀學生村官中招選公務員，補齊鄉鎮干部空缺。設置一定數量的副主任、主任科員職務，為工作時間長的優秀普通干部提供更多晉升機會，促其安心工作。

3.加強培訓。按照“缺什么補什么”的原則，制定培訓計劃，編寫培訓教材，提高鄉鎮干部政策法律、農業科技、市場經濟、經營管理等知識能力。

（三）加大對鄉鎮財政支持，進一步提高服務能力。

1.明確支出責任。屬區縣、鄉鎮同管事務，要充分考慮鄉鎮承受能力，盡可能降低鄉鎮財政負擔；屬跨鄉鎮公共事務，要合理確定分擔比例，保證基本辦公經費，加大當地經濟社會、生產條件改善等方面的資金支持，把鄉鎮維護農村穩定、應對突發事件經費列入預算，?？顚Ｓ?。

2.提高保障能力。省市、區縣財政公用事業費支出預算，要進一步向鄉鎮傾斜并區別對待。偏遠鄉鎮公用經費標準要高于一般鄉鎮，一般鄉鎮公用經費要高于區縣部門，并根據財政實際狀況，提高人均公費標準。

（四）完善考核評價機制，進一步激勵大膽工作。

1.實行分類考核。因地制宜“一鄉一策”，設置經濟發展、環境保護、社會穩定等方面考核指標，其權重要根據難易程度有所差異。對貧困山區鄉鎮，宜以生態觀光農業、林特果業、環境保護等方面考核為主；對毗鄰城區、開發區鄉鎮，可著重考核生產總值、固定資產投資、招商引資等經濟發展指標。同時，大幅度提高鄉鎮富有個性特色的創新工作在考核中的權重，力求全面務實。考核指標既要突出經濟建設重點，又要凸顯個性特點。對不屬鄉鎮職權范圍內的任務，不搞“強迫式”分解落實。對實行“以條為主”管理的部門工作，只考核鄉鎮協調配合是否到位，取消自定“一票否決”事項。

2.擴大社會評價。在通?？己嘶A上，吸收區縣人大代表、政協委員和群眾代表參與考核評價，既征求區級部門意見，又更多聽取村組和服務對象意見，使考評結果更符合實際情況。

（作者單位：貴州省銅仁市碧江區政府督查室）

責任編輯：欣文