地方政府融資平臺風險治理研究

張玉平

摘要：近年來，我國地方政府融資平臺呈“井噴”式發展。隨著平臺規模的迅速擴大和數量的急劇增多，債務引發的風險問題日益凸顯，平臺債務風險呈累積和疊加態勢。目前我國正處于治理地方政府融資平臺風險的關鍵時期，風險的化解過程能否會成為政府投融資改革的一次機遇，還是惡化為地方政府債務危機和金融危機，關鍵在于風險分配和責任履行。因此必須在風險分配正義的原則下確定主體的風險責任邊界，提升主體的風險治理能力，運用激勵與約束機制促使主體自擔風險，并消除風險內生機制，真正實現風險的有效治理。

關鍵詞：地方政府融資平臺；風險分配；風險治理

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3283（2016）07-0109-02

目前，在我國特殊的財權事權嚴重不符的情況下，地方政府融資平臺有其特定的作用，其對解決地方政府資金缺口、保證基礎設施的有效供給、打造特色化城區及優勢化產業等方面都做出了巨大的貢獻。與此同時，一批民生工程、生態工程等體現科學發展觀的重大建設項目投入也大幅增加。隨著地方政府融資平臺數量的不斷增加，其帶來的風險也不容小覷。如果治理不當，有可能使風險變成危機。本文通過分析地方政府融資平臺風險在政府、金融機構與民眾之間的分配失衡現象，基于平臺風險的生成和再生機理，探究建立正義的分配機制以強化主體承擔風險的意識和能力。

一、地方政府融資平臺風險分配失衡

風險分配要解決的是誰承擔多少的問題，明確風險的分配權是處理好風險分配的關鍵環節。風險分配權是一種干預風險分配的權利，它為所有行動方案建構和行為選擇奠定了基礎。擁有風險分配權的主體，能夠決定風險的處置和轉移，一定程度上能夠影響甚至決定風險治理的效果。在風險分配的過程中，權利、地位、風險知識、風險認知能力與風險分配權緊密相連，常常掌握在政府及其“智庫”手中。他們在中心——邊緣結構的社會存在和運行模式中，處于中心地位，擁有話語權。

地方政府融資平臺通過市場化的方式進行運作，構成了一個包括政府、金融機構、民眾等眾多主體在內的利益網絡，使這些主體成為利益共同體和風險共同體。在平臺投融資過程中，地方政府不但能獲得經濟收益還能獲得政績。平臺自身最后留存的利潤比較少，因此各主體之間所獲得的利益是不均衡的。另外，政府、金融機構、平臺這些強勢群體都有動機并且有能力將風險轉移出去，而作為弱勢群體的公民不僅所獲得的利益最少，并且面對強勢主體轉移出來的風險，也沒有能力去轉移和化解，最終成為風險轉嫁的終極承受者。風險承擔與利益獲得相匹配是分配的行為準則，也是制約主體逐利沖動的有效規則。如果獲高利擔低險甚至不用承擔風險，就會激發眾多主體不負責任的逐利行徑。只有所擔風險與所獲利益匹配，才能引導主體的行為回歸理性。

二、地方政府融資平臺風險生成及再生機理

（一）地方政府融資平臺的風險生成機理

首先，利益主體風險地位不平等。在地方政府融資平臺投融資過程中的各利益主體，由于他們所扮演的角色和所掌握的風險知識、應對風險的能力都存在明顯差異，導致在風險來臨時，他們承受風險程度不同。風險地位不同，是風險分配不均的前提，風險地位低的主體處于弱勢地位，有時不得不承擔更多的風險。其次，平臺風險責任模糊。風險的不確定性讓我們無法找到承擔風險的具體責任主體，這就容易使風險責任失去存在的價值。平臺責任模糊導致主體不會主動承擔風險，甚至將本該自己承擔的風險轉移給他人負責。對經濟效益負責任還是對社會效益負責，這是融資平臺不同性質的責任沖突，如果追求社會效益的，那么難免會傷害平臺的經濟效益，導致風險累積。第三，利益主體的擔險動力不足。金融機構是典型的經濟人的商業機構，減少風險甚至規避風險動機明顯，是其本能。而地方政府融資平臺作為政府的融資工具，它面對風險的態度與地方政府的選擇緊密相關，擔險動力明顯不足。

（二）地方政府融資平臺的風險再生機理

隨著科技的飛速發展和現代化的逐步推進，人類提高了認識和控制風險的能力，但又創造了新的更大的風險，“風險在擴散的過程中，彼此間還可能產生相互影響，產生新的風險源，這些風險往往是人們過去所沒有見過的， 增強風險的后果。我國地方政府融資平臺目前面臨著既要劃清債務風險，又需保持投資穩定增長的兩難選擇。地方政府試圖通過發行公債的方式來消化現有借款存量，降低債務風險。中央代發地方債或者給予部分地區自主發債權，在一定程度上能夠緩解資金壓力，籌措項目資金，無疑是一種雪中送炭的福利分配。但是，在地方政府投資激勵和投資約束不匹配的條件下，地方政府發債并不是解決債務風險的根本方法，只是一種風險轉移的隱形途徑。債務風險不僅僅限定在某一區域，而被延伸到國民經濟的債權債務鏈條，不確定性風險增加。

三、地方政府融資平臺風險治理對策

（一）規范地方政府發債，實行全口徑預算管理

為了更好地促進地方經濟的發展，允許地方政府發債以籌措資金用于建設已成為共識。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱“43號文”））中允許省、自治區、直轄市的地方政府依法適度舉債，自此地方政府舉債合法化。在政策激勵下，地方政府有擴大債務規模的動機，在這種情況下，要進一步規范地方政府發債。允許地方政府自行發債、修明渠、堵暗道，將地方債務透明化，這樣各方都可以做到心中有數。通過公開市場發債，程序更加規范，對促進基礎設施建設、加快城鎮化進程、改善民生等方面都會有顯著的積極作用，且成本大幅降低，能夠滿足地方社會公益事業和城鄉基礎設施公共服務事業的資金需要。

（二）建立債務監測和預警系統，增強風險的可預見性

建立地方政府債務的監測系統，重點關注基層政府和欠發達地區的債務風險狀況，實時關注評價指標的變動，及時找出問題以便及時捕捉風險征兆，預測風險類型。43號文中提到建立地方政府性債務風險預警機制，這對于建立債務預警系統邁出了堅實的一步，但要建立起一個健全的監測和預警系統還需要各種配套措施。在日常管理中，政府要增強對風險情景的模擬和訓練，建立地方政府債務風險預警系統，不斷完善監控系統，提升風險控制能力，擴大風險管理的參與主體，化解社會矛盾，構建和諧社會。

（三）提升融資平臺效率

從提高投資和融資兩方面的效率著手，融資效率的提升主要通過使用現代的金融工具，拓寬融資渠道，打破之前單一的局面，減少政府參與，實現低成本的多渠道融資。融資平臺效率的提升主要是通過提高投資效率來實現，融資平臺設立的根本意義是政府通過融資平臺把籌集來的資金進行高效率的投資。因此，應從制度、科技、政策、環境等多方面抑制政府的投融資沖動，保證平臺擁有獨立的投資決策權，使其成為真正意義上的投融資主體，從而提升融資平臺效率。

（四）引導公眾監督風險決策

隨著信息科技時代的到來，大眾傳媒異軍突起，在風險社會中扮演著越來越重要的角色，其突出作用是引導公眾參與風險決策。在風險社會中媒體起著風險決策監督的角色，積極聚集社會各界的力量，自覺調動風險決策的利益相關者的積極性，使他們積極地參與到風險決策程序中來。由于風險責任主體呈現多樣化的特點，客觀上要求風險治理的過程中不僅需要政府、平臺、金融機構的參與，還需要企業、民間組織、公民個體等社會力量的積極參與。只有全社會的利益主體團結一心，聚集成一股強大的“向心力”，患難與共，才有可能戰勝困難，化險為夷。大眾傳媒引導公眾監督風險決策體現了其積極分配風險責任的意識與能力。

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（責任編輯：郭麗春 陳鴻鵬）