有關民族自治立法的若干問題研究

【摘要】在自治立法權行使過程中，長期存在著民族自治地方與上級國家機關之間權限劃分不明，彼此之間利益博弈長期缺乏法定依據等問題。這種狀況導致上級國家機關的權力被僭越或者民族自治地方的自治權得不到落實。而立法權限明晰是立法順利進行的前提，因此，為促進自治區自治立法，必須明確自治區自治立法的權力限度和事項范圍，《立法法》《民族區域自治法》等法律應當結合自治立法權的權力、權利的雙重屬性，進一步完善民族自治地方自治立法權。

【關鍵詞】立法法；民族自治；自治立法權

一、民族自治立法的概念界定

“民族自治地方”是我國民族區域自治制度的較為重要的基礎性概念之一，但是這一概念卻不甚清晰和明確，追根溯源，導致這一現象的原因是現行法律文件同時從行政建制和行政轄區兩種不同的角度對“民族自治地方”這一概念進行了涵讀。從行政建制意義方面解讀“民族自治地方”概念，是從建立“民族自治地方”以設立“自治機關”、行使“自治權”的需要而出現的；而從行政轄區意義方面來看，“民族自治地方”這一概念則側重于落實“自治權”等獲得“國家”的特殊性照顧和享受優惠性措施的需要而使用的。

“民族自治立法”相應的是指針對“民族自治地方”的相關法律法規的立法情況的總稱。自治區自治立法 是由《憲法》《民族區域自治法》《立法法》確立的有關在自治區實行的民族區域自治制度的規范性法律文件。

立法權限明晰是立法順利進行的前提。立法權作為最重要的公權力之一，無疑也是有限度的，這種限度即我們所指的立法權限。立法“是對權利資源、權力資源以及其他有關社會利益，進行制度性配置和調控的專門活動。立法也是對個人和組織在國家生活和社會生活中的義務或責任的法定制度性確定。立法還是對所有社會主體的社會行為和社會自由的范圍所作的法定制度性界定。”

自治區自治立法狀況從立法的角度反映了自主權的實現程度，因此，研究自治區自治立法現狀無論是在法理層面還是在實踐層面，都具有十分重要的意義。

二、民族自治立法的現狀分析

由于憲法、法律在自治區自治立法的權限、主體、程序規定上的缺陷，導致了自治區自治立法缺失、地方立法基本上由人大常委會進行、自治區立法與省立法基本上沒有區別的現狀，使得實現民族區域自治制度自治立法基礎不牢，需要進行相應的調整和改革。依據中國法律法規信息系統對廣西、內蒙古、寧夏、新疆、西藏等五個自治區的立法進行的相關統計，可以了解到，在五個自治區中，除西藏所制定的地方法規略少外，其他四個自治區制定的地方法規均在250-400件，數量不算太少。從某種意義上說，自治區在立法方面與省、直轄市沒有實質性區別，沒有體現出“使自治機關有大于一般地方的自主權”；從這些地方法規的立法主體來看，基本上均由人大常委會制定，人大制定的極少，所占比例僅1.10%。另外，除自治區人大及其常委會的立法程序、議事規則均由人大制定外，五個自治區人大的立法權限（事權）沒有一致性。由此可見，我國自治區的自治立法權主要通過在地方性法規中對法律的規定做出變通規定和補充規定而實現，多數地方性法規僅僅規定法律執行的特殊措施。自治區立法機關并沒有制定專門的自治法規，只發布了涉及地方自治的個別決定。

自治區自治立法缺失之原因，主要有：

1、自治區自治立法權限不明

中央立法與自治區自治立法在立法事項上沒有明確劃分。自治區自治立法事項與一般地方立法事項混同。自治區之間的自治立法權限是否一致沒有明確的法律規定。

2、自治區自治立法主體難以履行自治立法的職責

自治區人民代表大會不能自主界定立法自治權的范圍。自治區人民代表大會制定的自治法規質量偏低。

3、自治法規報批制的程序阻礙

一方面不利于國家賦予民族自治地方較多自主權目標的實現，另一方面損害了自治區自治立法權的完整性、自主性。再者，批準權導致自治立法性質混亂。

2015年3月15日最新修改的《立法法》的修訂致力于打破全國立法“一刀切”局面，賦予設區的市在一定范圍內的立法權，自治州人大常委會因此獲得地方性法規制定權。但是，民族自治地方與上級國家機關之間的權限劃分仍不明確，自治州人大常委會新獲得的地方性法規制定權還對自治州人大的自治立法權構成一定威脅。因此，民族自治立法的發展保障問題顯得尤為重要。

新《立法法》修訂仍未解決民族自治地方自治立法權和上級國家機關的權限劃分，一是民族自治地方與上級國家機關之間權限劃分仍然不明；二是自治州人大的自治立法權可能被人大常委會的地方性法規制定權削弱。

三、民族自治立法的發展保障

目前《立法法》《民族區域自治法》的相關規定無法解決實踐中民族自治地方與上級國家機關之間立法權限分配存在的問題，相關條款的內容還需進一步明確或完善。

1、合理解釋現行法律規范以明確自治立法權的范圍

首先，民族自治地方自治立法權具有權力屬性，在對民族自治地方、上級國家機關與中央權力配置規范進行解釋時，應遵循中央在權力劃分上起著決定性作用的基本原則；其次，中央與地方權力的劃分主要通過憲法和法律實現；最后應當將國務院或相關領域主管部門制定實施細則，作為解釋自治立法權范圍的重要參考。當然，民族自治地方自治立法權具有權利屬性，權利的保障不僅要禁止上級國家機關對自治立法權的不當干預，還要求上級國家機關對自治立法權的行使提供保障措施。

2、盡快完善監督救濟機制以規范自治立法權的行使

對于民族自治地方或上級國家機關怠于行使權力或不當行使權力的，民族自治地方權利遭到侵害或者缺乏保障的，都應當規定法律后果。對《立法法》《民族區域自治法》以及相關權力配置規范作出解釋，從實施方式上看，可以分為有權機關作出的主動解釋和產生爭議之后應申請作出的被動解釋。無論采取何種方式，都需要相應程序條款保障。目前，對民族自治地方不當行使權力有一定的監督機制。但是，對上級國家機關怠于或不當行使權力缺乏監督機制。

3、及時制定配套措施以防止自治立法權被虛置

合理解釋現行規范與完善監督救濟機制，主要針對自治立法權遭到侵害的情形。當前許多自治州人大常委會制定地方性法規的權力還沒有啟動，因此自治州人大常委會行使地方性法規的制定權對自治州人大自治立法權造成的實際影響，還有待進一步觀察。

然而，為了發揮《立法法》對立法行為的指引作用，防止自治州人大在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項范圍內的自治立法權的虛置，上級人大常委會在確定自治州開始行使地方性法規制定權的具體步驟和時間時，也應當考慮到自治州人大常委會削弱自治州人大自治立法權的可能性，及時制定配套措施規范自治州人大常委會的立法行為。同時，上級人大常委會還應當加強對自治州人大常委會行使地方性法規制定權的檢查、監督，確保《立法法》的初衷得以落實。

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【作者簡介】

王明月（1991—），女，山東泰安人，貴州民族大學法學院2014級碩士研究生。