環境公益訴訟緣何沒有井噴

余瀛波

自2015年1月新環保法實施以來，環境公益訴訟“立案難”問題基本解決。不過，這并不意味著環境公益訴訟的道路已經暢通無阻，取證難、耗時長等困難依然存在，需要在實踐中不斷予以破解。

2016年6月5日“世界環境日”前夕，“環境公益訴訟制度”這一名詞在媒體上出現的頻率再度增高。

廣東省社會組織提起的首宗環境公益訴訟案開庭審理；湖北省跨行政區域受理的首起環境民事公益訴訟案件達成和解；湖南首例環境民事公益訴訟案達成和解；為破除地方保護，云南省高院將試點環境公益訴訟跨區域管轄……

與此同時，最高人民法院專門出臺意見，要求各地法院要依法及時受理符合法定條件的環境民事公益訴訟案件，探索構建有利于社會組織提起訴訟的程序和配套機制。

這一系列的新動向足夠令人振奮并對未來抱有期待。那么，在過去的近一年半時間里，環保法賦予社會組織的這項權利，在各地的落地情況如何呢？

立案難問題基本解決

2015年1月1日，新環保法正式實施。這部被稱為“有牙齒”的法律，環境公益訴訟制度的明確寫入，備受外界關注。

2016年5月23日，首份《新〈環境保護法〉實施情況評估報告》（以下簡稱《報告》）出爐。在這份由中國政法大學王燦發教授牽頭，中國人民大學、蘇州大學等6所高校的環境法學專家組成課題組獨立進行的第三方評估報告中，對環境公益訴訟制度實施以來的總體情況評價是：已經提起的公益訴訟案對監督違法和環境治理的促進作用明顯。

《報告》認為，在新環保法開始實施的前一年，環境公益訴訟基本處于停滯狀態，環境公益訴訟很少被提起，即使提起了訴訟，也很少被法院受理。但在新環保法生效之日的當天，就有環境公益訴訟被受理。此后，環境公益訴訟案件逐漸增多，“一年內有40多起環境公益訴訟被立案”。

尤其值得肯定的是，在這些訴訟中，一些以環保社會組織為原告的訴訟案件已經取得勝訴。2015年12月18日，福建省高級人民法院對全國首例環境民事公益訴訟案進行了公開開庭終審判決，提起訴訟的公益組織獲得勝訴。

據《報告》課題組成員之一、蘇州大學王健法學院副教授馮嘉介紹，被納入調查樣本的這40多起案件中，全部都被地方法院立案受理，可以說，已基本不存在以往“立案難”的問題。

這一觀點也得到中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱“綠發會”）副秘書長馬勇的認同。

馬勇告訴記者，從2015年初至2016年6月初，綠發會一共提起了48起環境公益訴訟，目前法院已受理31起——這個數字大約能占到全國一半，其他尚未被受理的案件，也并非是被法院拒絕，而是正在走程序。

值得一提的是，推動拆除“立案難”門檻的一個標志性事件，正是由綠發會提起的一項環境公益訴訟。

自2015年8月13日起，綠發會曾先后向寧夏兩級法院提交訴狀，起訴8家企業的違法排污行為“污染騰格里沙漠”，要求企業恢復生態環境、消除危險等。但他們提起的訴訟均因“不符合原告資格”而未被法院受理。

隨后，綠發會向最高人民法院提出再審申請。2016年1月29日，最高人民法院支持了綠發會的再審請求，并最終裁定，撤銷寧夏兩級法院此前的民事裁定，要求中衛市中級人民法院重新立案受理。

“除了騰格里沙漠污染案經歷了一波三折之外，其余立案都沒有受到很大的阻力。”馬勇說。

取證難耗時長成“掣肘”

不過，“立案難”的門檻被拆除，并不意味著環境公益訴訟的道路已經暢通無阻。

中國社科院助理研究員何晶晶，在其撰寫的另一份報告《2015年環境公益訴訟司法實踐》中就提出：2015年法院審理的環境公益訴訟案件中，已經作出判決的僅有2例（該報告采樣起止時間為2015年1月1日至12月1日）。

這2起案例中，一例是“福建南平生態破壞案”。2015年年底，該案由福建省高院進行終審宣判，維持原判，原告勝訴，被告需恢復被破壞的28.33畝林地功能，造成毀林行為的4名被告需付出包括生態環境修復費用等在內共計250萬元補償。

該案是新環保法實施后民間公益訴訟第一案、破壞生態第一案、公益訴訟基金支持第一案以及請求生態服務功能賠償第一案。

對此，中國人民大學法學院教授楊立新在點評時這樣說道：第一起公益訴訟案件獲得勝訴判決，自然是好事，但是還要看到公益訴訟的實行還有很多困難和障礙，需要各界的重視和支持。比如，“本案一審經歷了10個月才作出判決，耗時很長。”

為何此類訴訟通常都耗時較長？馮嘉告訴記者，環境案件一般都涉及最為復雜的兩個專業技術問題，即需要通過鑒定、評估來確定企業排污行為與生態損害的結果之間的因果關系，而要進行專業的鑒定確實比較耗時；另外，生態損害賠償費用和生態修復費用的評估，也需要委托鑒定機構去做相關評估，耗時也比較長。

“而要想解決這個問題，前提還得是法官本身要比較專業，否則延遲時間可能會更長。”馮嘉說。

另一起案例是“江蘇鎮江市生態環境公益保護協會訴唐長海環境污染責任糾紛案”。

在這起案件中，由于被告人當庭表示自己沒有能力委托專業機構清污，法院判決被告人直接承擔污染清理費用人民幣53400元，并在判決書中寫明該款項由法院移交揚州市環境保護局，由環保局在兩個月內委托有資質的清理單位清污，并進行監督、向法院反饋。

值得注意的是，在何晶晶統計的2015年的36起環境公益訴訟案件中，被告包括企業、自然人、事業單位等多種類型，其中企業為被告的主要類型，36起案件中，企業被訴案件為30起，其中包含單獨被訴25起，共同被訴5起。自然人被訴案件為9起，包含共同被訴3起。

而據馬勇介紹，在綠發會提起的已被法院受理的31起訴訟中，索賠額一般至少都在百萬元以上，甚至億元以上的也有幾起，因為生態修復往往都是一項耗資巨大的工程。

兩相對照，截至目前的這兩起判例賠償額都算不上很高。對此，馮嘉認為，目前勝訴的幾個判例，基本是小企業或自然人，真正的大企業不多。

還有一個問題值得注意，就是到目前為止，提起環境公益訴訟的公益性組織數量，占全國有資格提起環境公益訴訟的組織比例很小。

何晶晶在其報告中寫道：事實上，到2014年9月底，在中國登記的環保類社會組織大概有7000個，其中具有提起公益訴訟主體資格的組織有700多個。而2015年提起訴訟的僅有11家，不到2%。

即便在這11家中，2015年提起環境公益訴訟的原告，仍以全國性、綜合性環境公益組織為主。其中，綠發會、中華環保聯合會2家全國性公益組織，起訴的案件之和占案件總數的一半以上。“雖然組織數量較多，但受地方因素的制約，提起的訴訟總量有限。”何晶晶說。

在接受記者采訪時，北京公眾環境研究中心主任馬軍也指出，與之前一些專家所預期的環境公益訴訟會“井噴”相比，差別還是比較大的。可謂是，“理想豐滿，現實骨感”。

呼吁減免法院訴訟費

既然阻礙提起訴訟的門檻已經拆除，為何一年多來，只有不到2%的社會組織提起訴訟呢？

在王燦發課題組發布的《報告》的最后，針對環境公益訴訟提出的5點建議中，有一條這樣寫道：要從經費上支持環保社會組織提起環境公益訴訟。

馮嘉告訴記者：“我們在調研中，許多社會組織代表都談過，他們提起公益訴訟的熱情確實很高，但當真正有案件想起訴時，卻往往受困于資金狀況。因為公益訴訟其實是非常昂貴的，社會組織作為原告，通常都被法院方面要求預付一筆高昂的案件受理費。”

比如，2014年12月30日，在新環保法實施前的兩天，江蘇省高院對泰州一起環保公益訴訟案作出二審判決，判決6家被告企業賠償環境修復費用1.6億余元，這一“天價賠償”在當年曾轟動一時。

而在這起天價賠償案中，最后算出來的案件受理費也達到192萬元，對絕大多數不以盈利為目的的公益組織來說，這不啻于天文數字。

2016年6月2日，最高法出臺的意見，同樣引起了馮嘉的注意。“既然說要探索構建有利于社會組織提起訴訟的配套機制，能不能通過司法解釋，先把這條改掉，即無論什么性質的公益訴訟，都不按標的額收取受理費，只是象征性地收費。這樣可能會極大地激發環保組織的熱情。”他建議。

雖然還是存在有形無形的種種障礙，在馬軍眼里，看到的依然是這項制度的重大價值和開創性的意義。“從整個世界范圍來講，公益訴訟并非是訴訟的主流形態，但在我們的特殊國情下，克服巨大障礙，立法已經走在了世界前列，實踐中也已經有了一些成功案例。而且，從中央層面來看，不管是國務院、環保部還是最高人民法院，都在積極推動這項制度。包括現在各地已經設立的數以百計的環境審判庭或環保法庭，在世界上都是少有的，一旦能夠立案審判，就能看到它的力量。”

此言非虛。2016年6月3日，馬勇發出一條令人欣喜的微信：“中國綠發會首批3起環境公益訴訟案件，今天在江蘇徐州宣判，全部勝訴。”