文化立法：從“短板”到提速

偉民

4月下旬，公共文化服務保障法草案提交全國人大常委會初審。此前，一系列文化立法行動已經拉開帷幕。這一立法新動向為何發生？又將如何演進？對于這些問題的探尋，不僅有助于理解文化立法的現實和理想，也展示了當下法治建設的一大主線。

立法“短板”的困境

文化是民族血脈、制度之母，是國民的精神家園和根基，也是國家軟實力的重要象征。從許多國家的經驗看，以文化立法推進文化建設，是塑造文化強國的關鍵路徑。

多年以來，我國文化立法雖然取得了相當進展，但與其他領域的立法進展相比，卻遲緩滯后、差距巨大。2013年8月的統計顯示，在國家法律層面，文化領域法律更是僅占全部法律的1.68%，與之相比，經濟、政治領域的法律所占比例分別高達31.5%和52.1%，社會和生態環境領域的法律也各占7.56%。顯而易見，文化立法是中國立法的“短板”。

截至2016年6月，由全國人大常委會制定、稱得上法律性質的文化立法僅有“三法兩決定”，即文物保護法、非物質文化遺產法、著作權法和“關于維護互聯網安全的決定”“關于加強網絡信息保護的決定”。不僅數量寥寥，而且覆蓋面極窄，除了文化遺產保護方面的法律相對完備外，絕大多數文化領域都屬于法律盲區。

由于文化立法層級偏低，主要集中于法規、規章和規范性文件，必然帶來效力不足、執行困難等問題，難以有效約束和震懾違法違規行為。另一方面，又難免政出多門、沖突抵牾等弊端，交叉處罰、推諉扯皮等現象屢有發生。

文化立法成為立法“短板”，直接引發了無法可依的困境。

一方面，許多傳統的文化領域遍布立法盲區。另一方面，文化的快速發展，不斷催生新興的文化業態、文化經營模式等等，但文化立法卻反應遲緩。尤其是進入網絡時代后，文化產品的創作方式、生產流程、傳播形式等都發生了革命性的變化，而相關立法卻乏善可陳。新媒體、動漫、網游、數字出版等新興文化領域，以及高科技所孕育的手機短信、網絡視聽點播等新型文化服務形式，幾乎全部立法不彰乃至無法可依。

即便是立法相對完備的文化遺產保護領域，立法滯后的現象也日益嚴重。近年來頻頻曝出的拆除古建筑、復建假古董鬧劇，以及藝術品市場不時揭開的虛假鑒定丑聞，無不暴露出文物保護法等相關立法的規范欠缺。而非物質文化遺產法在實施過程中出現的重申報重開發、輕保護輕管理等現象，也意味著如何形成分類保護和動態管理、如何建立長期審定和退出機制等等，依然存在大量的細則空白。

全面提速的拐點

文化立法為何成為立法“短板”？其中一個重要原因是，文化領域一直存在著輕視乃至排斥法治的傾向，一些職能部門和管理者過度夸大文化產品的意識形態屬性，迷戀于行政命令、政策調節等管理手段，卻始終懷疑文化立法的必要性和可行性。另一方面，多部門管理的文化體制，也使許多文化立法項目都需多方協調，以至久拖不決。典型的例證是，我國早在2001年初就提出了圖書館法的立法動議，由于該法涉及文化、新聞出版、教育、科技、廣播電視等多個管理部門，意見分歧巨大，迄今十多年過去，此項立法仍在路上。

對于正處于文化大發展的中國而言，加速構建齊備完善的文化立法，以此助推文化事業發展、深化文化體制改革、保障文化基本權利、改善文化公共治理、彌補文化法制“短板”，已是勢在必行的時代課題。多年以來，社會各界要求加快文化立法的呼聲不絕如縷。尤其是近年來的全國“兩會”，有關文化立法的代表議案、委員提案不斷涌現。

事實上，早在1999年，文化部制定的《文化立法綱要》就提出了一系列重點文化立法目標。但真正具有轉折意義的是，自2011年以來，決策層不斷釋放“加快文化領域立法”的強烈信號，尤其是2014年10月召開的中共十八屆四中全會，更是明確提出要建立健全文化法律制度，并對文化立法作出了一系列頂層設計。與之相呼應的一個標志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會對立法規劃作出重大調整，文化立法被確立為重點立法領域，并列入了公共文化服務保障法、文化產業促進法、公共圖書館法、電影產業促進法、著作權法修改、文物保護法修改、廣播電視傳輸保障法等8個文化法律項目，其比重史無前例。

而在立法實踐層面，文化立法也隨之迎來了全面提速的歷史性拐點。2015年2月，《博物館條例》正式出臺；10月下旬，電影產業促進法草案提交立法機關一審；12月，公共圖書館法（征求意見稿）、文物保護法修訂草案（送審稿）先后向社會公開征求意見。進入2016年，文化立法勢頭更盛，2月，《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服務保障法草案進入一審程序，為文化立法浪潮再添重彩一筆。與此同時，公共圖書館法、文化產業促進法的制訂，文物保護法、著作權法的修改，也在緊鑼密鼓進行中。

這些密集推進的立法行動標志著，長期徘徊遲滯的文化立法，終于打破歷史僵局，步入了只爭朝夕的立法快車道。

立法優先和突破

梳理最近一年多的文化立法動向，最引人注目的莫過于公共文化服務保障法和文化產業促進法。兩法均是2015年全國人大常委會對立法規劃作出重大調整后，由原來的三類立法項目升格為一類立法項目。這表明，對文化發展具有全局統領意義的基礎性、綜合性文化法律，已成為推進文化立法的優先選項。

以公共文化服務保障法為例，該法自2014年4月啟動起草，到2016年4月法律草案正式提交立法機關一審，僅僅歷時兩年。與諸多長期醞釀卻多年難產的文化立法相比，創造了文化立法史上的最快記錄。而作為促進文化服務供應、保障公民文化權利的一部文化基本法，公共文化服務保障法的呼之欲出，也將為公共圖書館法、博物館法、廣播電視法等文化專門法的加速出臺提供堅實的依托。

正在加緊醞釀起草的文化產業促進法，同樣具有深遠的立法價值。自2000年決策層首次提出文化產業概念以來，我國文化產業對國民經濟的貢獻不斷增長。但在法律層面，與文化產業相關的僅有一部已嚴重滯后的著作權法。由于文化產業基本只是依靠政策推動，多頭管理、市場失范等現象屢有發生。正因此，迫切需要制訂一部促進文化產業的文化基本法，從而為振興文化產業奠定法制基石。

與尚在孕育中的文化產業促進法相比，已經搶先進入立法機關審議程序的電影產業促進法草案，堪稱文化產業立法重點突破的一個典型樣本。

自2002年電影產業化改革以來，我國創造了世界電影史上前所未有的發展速度，目前已一躍成為全球第二大電影市場。但電影產業生機勃勃的同時，也遭遇了諸多發展瓶頸。比如，繁瑣的審批制度、高企的準入門檻，直接引發了電影題材狹窄、內容創新受限等弊端。另一方面，由于規制不力，頻發不止的“偷票房”、盜版侵權等亂象，又對電影產業造成了巨大傷害。

早在2003年，電影立法起草工作就已經啟動，卻千呼萬喚不出來。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先僅僅位列人大立法規劃二類項目的電影產業促進法草案一反常規，捷足步入審議殿堂，難產整整12年的電影立法，由此一朝破冰。

從目前的立法態勢看，電影產業促進法很可能成為率先出臺的“文化產業第一法”。這意味著，該法將為其他文化立法、尤其是文化產業立法提供鮮明的標桿，從而以一法的重點突破，帶來全局的示范效應。

立法難題與路徑

與勾畫立法版圖相比，文化立法的真正挑戰在于，如何應對未來立法過程中所面臨的種種難題？

比如，文化體制改革是當下中國改革的重要一脈，且不斷處于變動中。這就要求文化立法合理解決改革探索性與法律穩定性之間的內在沖突，既遵循“重大改革于法有據”的原則，以立法形式及時肯定改革成果，同時又秉持審慎的態度，為改革留下充分的余地。

尤其是，文化作為一種精神產品，特別需要自由創造的空間。另一方面，文化又具有意識形態屬性，潛移默化地塑造著社會價值觀。因而文化立法的一個核心難題是，如何妥善把握意識形態安全和文化繁榮發展的關系？如何合理劃定文化自由與文化監管的邊界？

事實上，過于簡單的監管方式，并不能帶來良好的治理效果。以影視題材管理為例，試圖阻止涉案劇扎堆黃金檔的限制令一出，諜戰劇卻紛涌而來，諜戰劇限制令一出，抗日“神劇”“雷劇”又占據熒屏，幾近惡性循環的“貓捉老鼠”游戲，不斷反襯著禁令的被動不堪。

另一方面，由于缺乏明確標準，“自由”與“監管”的邊界又常常處于模糊狀態。2015年6月發生喜劇演員賈玲“惡搞”花木蘭風波便是典型例證，一方面，有民間組織欲起訴賈玲，一些專家也呼吁立法禁止文化“惡搞”。另一方面，不少法律界人士卻認為，文藝再創作屬于創作自由范疇，眾多網民更是反對小題大做，發起了一場“賈玲保衛戰”。

而這樣的糾結，也構成了文化立法深層突破的最大難題。以電影產業促進法的立法為例，眾多業內人士認為，政府部門主導的電影審查制度實施多年來，已不斷暴露阻礙電影發展、束縛創作活力等弊端，應當由行業自律性質的分級制度取而代之。而電影產業促進法早期的起草文本中，也曾一度寫入了電影分級制，但因爭議巨大，這一構想最終消失于正式成型的法律草案，業界呼喚已久的電影分級制依然遙遙無期。

這樣的現實語境決定了，未來文化立法應當采取“先易后難”的立法路徑，對于已經取得共識、國際上有先例可援的文化立法，應快馬加鞭，率先破冰；對于社會關注度高、條件相對成熟的文化立法，應把握時機，加速推進；對于敏感性強、難度大的文化立法，則應積極醞釀，適時啟動。

重在革新立法思維

在文化立法提速的進程中，所面臨的最大考驗莫過于，如何克服文化立法的傳統思維，以全新理念打造更具現代性的文化立法。

綜觀以往的文化立法，大多偏重于對文化事務、文化市場的監管和規制，保障文化權利的立法設計卻嚴重不足，促進文化發展的制度安排亦著墨甚少。據統計，目前64件涉及文化的行政法規中，僅有8件屬于保障文化權益、促進文化發展的立法，管制色彩之重由此可見一斑。

文化權利是憲法所規定的基本人權，保障公民的文化權利，當是文化立法的核心價值。而“重管理、輕權利”的立法誤區，勢必使文化權利失去具體法制的支撐。正因此，當下文化立法的當務之急，是從抱守“管理本位”轉向立足“權利保障”。眼下，以公共文化服務保障法為代表的立法行動已經呈現了這一重大轉型勢頭，以此為契機，理應開放立法視野，探幽權利細節，以精密的制度設計，最終建立起以權利為基點的文化法制體系。

另一方面，未來文化立法的又一變革方向，應當是從迷戀“管制思維”轉向側重“開放思維”，以最大限度守護文化自由等基本原則，激發文化的創造力。電影產業促進法草案設計的一系列扶持產業發展制度，以及簡政放權措施，體現的正是“促進”“放權”的立法思維轉型，由此贏來如潮掌聲，并被譽為最大的立法亮點，亦折射了社會的殷殷期待。

當然，立足“權利保障”，側重“開放思維”，并不意味著徹底放棄監管。文化立法有必要重構國家和文化的關系，合理劃定公共權力的干預邊界，妥帖把握權力與權利、監管與自由之間的平衡點。尤其是對于關涉文化基本權利和自由的事項，應當更多地建立行業自律、社會監督等多元化的治理方式，而非沉湎于簡單管制的慣性不可自拔。

衡量文化立法是否成功的標準，并非立法數量的多少，而是立法究竟體現了何種價值導向、基本立場。對于正在崛起的文化立法而言，如何從“管理型”轉向“權利型”“促進型”，乃是統領立法全局、奠定立法品質的重中之重。而走出觀念囚籠、革新立法思維，則是達致這一目標的根本路徑。